深圳经济特区劳动立法的回顾与展望

　　摘要：深圳经济特区建立40周年，不仅取得了举世瞩目的经济成就，在法治建设上同样取得了骄人成绩，其先行先试的立法为立法积累了丰富的立法经验，巩固了改革开放的经济成果。而劳动立法是深圳法治建设中的重要组成部分，深圳劳动立法的完善维系了经济特区和谐的劳动关系，极大地调动了企业与劳动者的生产能动性，推动了特区经济的迅猛发展。总结、归纳深圳经济特区劳动立法的经验，进一步完善立法体系，以应对人工智能对劳动就业和劳动关系所带来的挑战。

　　关键词：深圳；劳动立法；回顾；展望

　　深圳经济特区自建立以来，迄今已走过40个春秋，不仅在经济建设上取得了举世瞩目的成就，在法治建设上也成绩斐然，其中作为特区立法重要组成部分的劳动立法，经过四十年的实践摸索，许多做法走在全国前面，为全国的劳动立法提供了丰富经验。劳动立法的完善，既维系了劳动关系的和谐稳定，又极大地调动了企业和劳动者的积极性，为企业注入了活力，推动了特区经济的快速发展。

　　一、深圳经济特区劳动立法的发展历程与成就

　　作为改革开放示范窗口，深圳经济特区建立后，打破了单一的计划经济体制。与此同时，在用工和收入分配上也打破了“铁饭碗”的固定用工制度和“大锅饭”的平均分配方式。在这种情形下，旧有的劳动管理体制已不合时宜，需要建构新的、符合市场经济的劳动管理体制，既赋予企业用工自主权和工资分配自主权，又要保障劳动者的合法权益。因此，在《劳动法》和《劳动合同法》未出台之前，深圳经济特区就先行先试进行了劳动立法的尝试。以1992年授权特区立法权和2000年《立法法》授予设区的市立法权为界，深圳经济特区劳动立法大体可分为以下三个发展阶段：

　　（一）深圳经济特区劳动立法“借法”阶段

　　这一阶段从1980年8月至1992年7月，深圳经济特区建立后至授权特区立法权。这一阶段主要是援用或省级劳动立法，或在和省级劳动立法指引下，自行制定规范性文件来规范特区劳动关系。有学者称这是深圳经济特区“借法”阶段。①这一阶段深圳经济特区进行的劳动立法活动主要有三：

　　一是依据1980年8月26日广东省颁布的《广东省经济特区条例》起草了《广东省经济特区企业劳动工资管理暂行规定》（以下简称《劳动工资管理暂行规定》）。《劳动工资管理暂行规定》是将《广东省经济特区条例》对经济特区的劳动关系和劳动管理所作的原则性规定细化，进一步明细了外资企业的用工招录、辞职、退职、员工薪资、保险、福利待遇；工作时间以及休假、劳动保护和劳动纠纷的处理等内容。《劳动工资管理暂行规定》于1981年11月经广东省第五届人民代表大会常委会审议通过。

　　二是1988年8月19日颁布的《广东省经济特区劳动条例》。随着改革开放的深入，深圳各种经济成分活跃，尤其是“三来一补”企业的用工以及劳动关系日渐复杂，需要进一步规范指引，《劳动工资管理暂行规定》已滞后。1985年，深圳市劳动局发起并组织法制局、总工会等部门在劳动部专家指导下，起草了《深圳经济特区劳动条例》，以取代《劳动工资管理暂行规定》。经过两年来的酝酿，1987年底深圳市政府将《深圳经济特区劳动条例》草案呈送广东省政府提请省人大审议。草案审议过程中，广东省政府和省人大认为该条例可适用于珠海、汕头经济特区，因而将该条例修改定名为《广东经济特区劳动条例》，予以颁布，1988年10月1日起施行，《劳动工资管理暂行规定》同日废止。

　　三是深圳市政府颁布的规章。尽管在设立经济特区之始，为应对市场经济所带来的新型劳动关系的冲击，广东省出台了专门调整经济特区劳动关系的条例。但因区位地理位置的差异，深圳经济特区因毗邻香港，经济活跃、发展迅猛，“三来一补”企业多，吸纳了大量劳动人员。为此，深圳市政府针对自身情况于1987年8月颁布了《深圳经济特区外商投资企业劳动管理暂行规定》，对深圳外资企业的劳动管理和劳动关系进行了全面的规定。

　　（二）深圳经济特区劳动立法快速发展阶段

　　这一阶段从1992年7月1日至2000年6月30日，深圳获得特区立法权后至2000年《立法法》授予设区的市立法权前。

　　1992年，邓小平要求特区解放思想，“大胆地试，大胆地闯”。1992年7月1日，七届全国人大常委会二十六次会议表决通过《关于授予深圳经济特区立法权的议案》，深圳获得了经济特区立法权。由此，特区立法迈上了一个新台阶，劳动立法作为特区立法的一个重要方面也获得了快速发展。自1992年7月1日至2000年6月30日，深圳市制定了18项调整特区劳动关系的条例和规章。1992年颁布的《深圳经济特区工人技术考核办法》；1993年颁布的《深圳经济特区劳务工条例》《深圳经济特区工伤保险条例》以及由市医务劳动鉴定委员通过的《深圳市职工因工（公）负伤与职业病评残标准》；1994年颁布的《深圳经济特区劳动合同条例》《深圳经济特区最低工资条例》《深圳经济特区职业介绍规定》和《<深圳经济特区工伤保险条例>实施细则》；1995颁布的《深圳经济特区电梯自动扶梯安全管理条例》；1996年颁布的《深圳经济特区失业保险条例》《深圳经济特区企业欠薪保障条例》《深圳经济特区企业经济性裁减员工办法》《深圳经济特区社会保险暂行规定》《深圳市基本养老保险暂行规定》和《深圳市基本医疗保险暂行规定》等；1997年颁布的《深圳经济特区职业技能鉴定条例》《深圳经济特区安全管理条例》；1998年颁布的《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例》。

　　这一阶段立法从调整劳动关系的综合性立法，到劳动合同的规范、劳动技能的考核、最低工资及欠薪的保障、失业及工伤保险、劳动安全等方面的系统立法，一个具有深圳经济特区特色的劳动立法体系基本形成。

　　二、深圳经济特区劳动立法的特点

　　回顾深圳经济特区劳动立法的历程和成就，总结其经验，笔者认为，劳动立法的特点主要体现在以下方面。

　　（一）先行性立法，为层面的劳动立法提供经验

　　深圳经济特区的设立承载着改革开放的使命，是市场经济的试验田，改革开放的窗口。要求经济特区，在体制改革方面要先行一步，为全国的经济体制改革提供经验和可行性方法。深圳经济特区不负使命，在层面立法空白的情况下，开始了先行性立法，制定了一系列劳动法规、规章，建构了特区的劳动立法体系。

　　例如，在《劳动法》《劳动合同法》出台之前，深圳率先于1993年和1994年制定颁布了《深圳经济特区劳务工条例》和《深圳经济特区劳动合同条例》。《深圳经济特区劳务工条例》是对特区劳务工（主要是农民工）进行管理的一个综合性法规，也是国内第一部保护农民工权益的法规。内容包括招用劳务工的条件和程序、劳动合同、工作时间和休假、劳动报酬和社会保险、劳动安全与卫生、劳动监督和劳动争议处理等内容。它的颁布和实施为层面立法保护农民工权益提供了经验。《深圳经济特区劳动合同条例》对劳动合同的订立和履行、变更和解除、劳动争议等方面进行了规定，在培育和发展经济特区劳动力市场，规范企业用工行为，保护劳动者合法权益，巩固和完善劳动合同制度方面起到积极的推动和保障作用，也为层面的劳动合同的立法以及劳动合同的推行提供了参考。

　　另外，1995年制定颁布的《深圳经济特区电梯及自动扶梯安全管理条例》是我国第一部关于电梯及自动扶梯安全管理法规，对电梯及扶手梯维修保养与检测、电梯及扶手梯使用管理、事故报告、处理以及法律责任作细致规定，确保电梯及扶手梯安全管理，保障人民群众的人身和财产安全，为劳动保护立法进行了有益尝试。1996年颁布的《深圳经济特区企业欠薪保障条例》也是国内第一部有关保障劳动者报酬的法规，它的颁布实施，不仅从根本上杜绝劳动者欠薪问题，也从法律上保障了劳动者获得报酬的权利，为运用法律手段解决欠薪问题，稳定社会秩序提供了先行先试的经验。

　　而对劳动者的社会保险立法，深圳也是走在全国前列。深圳在1993年和1994年先后制定颁布了《深圳经济特区工伤保险条例》及其实施细则，1996年制定颁布了《深圳经济特区失业保险条例》，这些立法对于工伤及失业保险立法有示范性效应。1998年，深圳制定颁布了《深圳经济特区企业员工基本养老保险条例》及其后颁布的该条例的若干实施规定，率先将企业深户员工与外来劳务工基本养老保险一体化，消除了户籍差别待遇，彰显了深圳经济特区对外来务工人员的人文关怀，对建构和谐劳动关系的立法有启示意义。

　　（二）创新立法，促进劳动关系的和谐发展

　　随着市场经济的发展，各种社会矛盾频发，劳资矛盾是社会矛盾的主要表现形式之一。因此，深圳在层面的立法出台后及时修正先行性立法，并结合深圳的实际，在制定与法律、法规相衔接的法规、规章的同时，创新立法，用立法促进劳动关系的和谐发展。

　　例如，在制定颁布了《劳动合同法》后，深圳及时废止了前述的《深圳经济特区劳务工条例》和《深圳经济特区劳动合同法》。与此同时颁布了《深圳经济特区和谐劳动关系条例》。该条例在遵循宪法、劳动法、劳动合同法等法律、行政法规的前提下，结合经济特区的实际，有诸多创新（第16条）。一是严格限制用人单位对劳动者的经济处分。规定“单项和当月累计处分金额不得超过该劳动者当月工资的30%，且对同一违纪行为不得重复处分。实施处分后的月工资不得低于市政府公布的最低特区工资标准”。二是建立劳动关系信用征信制度（第39条）。规定“对恶意欠薪、欠薪逃匿、发生重大安全事故和职业病危害事故等严重违反劳动法律、法规的用人单位，依法处罚，并将行政处罚信息录入企业信息征信系统，并不允许该用人单位承接政府投资项目、参加政府采购、享受市有关优惠政策，其法定代表人或负责人五年内不得在特区注册新企业”。三是建立建筑行业工资保证金制度（第40条）。规定“建设单位应当在申请施工许可证时，从预付给施工单位的工程款中提取一定比例的资金存入银行专户，作为工资支付保证金，专门用于支付施工单位拖欠劳动者的工资。有欠薪行为的施工单位，拒不改正的，五年内不得入选政府建设工程承包商名录”。四是探索建立工资支付监控预警制度（第41条）。鼓励劳动密集型用人单位通过银行发放劳动者工资。劳动行政部门对工资发放情况进行监督。五是建立劳动用工信息申报制度（第42条）。规定用人单位应当将用人单位基本情况、劳动者名册等及时向劳动行政部门申报。六是设立了停工事件“冷静期”和“恢复秩序令”（第53条）。规定“供水、供电、供气、公共运输等用人单位因劳动争议出现集体停工、怠工、闭厂等情形，导致或者可能导致危害公共安全，或损害正常的社会经济秩序和市民生活秩序等，市或区政府可发布命令，要求用人单位或者劳动者停止该项行为，恢复正常秩序，命令发布之日起三十日内为冷静期，用人单位和劳动者在此期限内不得采取激化矛盾的行为。劳动行政部门、工会组织和相关行业协会应当在此期限内继续组织谈判、调解，促成用人单位和劳动者达成和解”。七是建立健全群体性劳动争议联动处理机制和相关部门组成的联席会议制度，及时处理群体性劳动争议（第48条）。禁止律师“风险”代理劳动争议案件（第57条）。

　　这些规定对于预防劳动纠纷，化解劳动争议，和谐劳动关系，稳定社会秩序有着重要的意义。

　　三、深圳经济特区劳动立法的展望

　　深圳经济特区建立40年来，劳动立法成果丰硕，建立了颇具经济特区特色的劳动法规体系。但当下处于百年未有之大变局，一方面，特色社会主义已揭开新的篇章，深圳被赋予新的历史使命，要建设特色社会主义先行示范区，成为“高质量发展高地、法治城市文明典范、民生幸福标杆、可持续发展先锋”。另一方面，全球化进程遭遇逆流，人工智能技术迅猛发展与广泛运用，以及新冠肺炎疫情等，都对劳动力以及现有的劳动关系带来冲击和挑战。因此，深圳劳动立法有必要做好前瞻性调整和进一步完善，以适应特色社会主义进入新时代的需求。

　　（一）及时修正劳动立法，建立非常时期劳动关系应急机制

　　劳资之间，作为个体的劳动者天然处于弱势地位，通过法律对劳动者的倾斜保护，才能弥补劳动者处于弱势的不利局面。因而深圳现行建构的劳动法律、法规体系是以倾斜保护劳动者为主导，前述中的《深圳市员工工资支付条例》和《深圳经济特区企业欠薪保障条例》都是如此。

　　但2020年年初的新冠肺炎疫情突发，停工停产，企业陷入断崖式经济效益下滑的不利局面。企业的效益下滑波及员工，降薪裁员、破产保护成为当下一大现状。可以说，疫情之下，劳资双方都受困，也都处于弱势地位。然而，这种以保护劳动者为主导的劳动法律、法规体系一定程度上造成了劳资双方的利益失衡，妨碍了企业竞争力的提高，进而对劳动者利益的保护也产生了相应的负面作用。

　　因此，非常时期要及时修正立法。适当给企业松绑解负，帮助企业尤其是小微企业，家政、餐饮等服务性行业渡过难关，避免倒闭。这样才能创造就业以及稳定就业，进而保护劳动者的利益。2018年3月30日，深圳市人大常委会发布了《关于阶段性暂停征收欠薪保障费的决定》，“决定自2018年1月1日至2022年12月31日，暂停向全市企业、其他经济组织、民办非企业单位等组织征收欠薪保障费”。2020年3月5日，根据党、的决策部署和省委、省政府的工作要求，经市政府同意，深圳市人力资源保障局和财政局又印发了《关于贯彻落实阶段性减免企业社会保险费政策的实施意见》，对深圳市阶段性减免社会保险费政策作出了具体规定，如明晰了适用对象，并具体规定了免征、减征、延缴、缓缴等具体方式以及降低失业保险费率、工伤保险费率等。这对于减缓疫情期间的企业困境，促进企业的生存和发展，稳定和扩大就业有很大帮助。但阶段性暂停征收欠薪保障费以及减免企业社会保险费政策是暂时的，并不能从根本上解决企业的生存困境，还需要进一步完善其他方面的措施。譬如，出台引导企业产业转型的政策或意见，鼓励企业在疫情期间拓展发展的空间或路径，对转型或初创的企业减免一定税费等。

　　另一方面，劳动者在疫情期间也面临着生存甚至生命困境，劳动关系陷入动荡。因此，非常时期需要及时调整，建构劳动关系的应急机制。人力资源社会保障部、财政部等相关部门在疫情期间先后发布了《关于妥善处理新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间的劳动关系问题的通知》《关于因履行工作职责感染新冠病毒肺炎的医护及相关工作人员的有关保障问题的通知》以及《关于切实做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控期间社会保险经办工作的通知》三个政策性文件。但这些政策性文件精神需要地方政府落实。因此，深圳市政府及人力资源部门要及时出台稳定劳动关系的措施，对疫情期间的工资支付、工伤认定、加班安排等涉及劳动者基本生存的权益要给予保护，并给予企业一定的纾困基金，以减少企业裁员。在劳资双方之间取得平衡，促进疫情期间的劳动关系和谐、稳定发展。

　　（二）用好用足经济特区立法权，促进人工智能下的劳动就业

　　随着科技的发展，人类社会已进入人工智能时代。人工智能对人类社会的冲击是全方位的，但最明显也最直接的，就是对劳动力市场和现行的劳动法律制度的冲击。机器替代人，解放了劳动力，但也剥夺了劳动者的劳动权利，造成劳动力市场的萎靡和大规模的技术性失业，给社会就业保障以及社会秩序的稳定带来很大压力。因此，现行以“以人为本，保护劳动者为导向”的劳动法律制度需适时调整。

　　在这一情形下，深圳劳动立法无疑也需要重新审视，适时修正。譬如，机器人的使用，使得劳动者的就业不饱满，可考虑将现有固定的八小时工作制渐变为缩短工时制、不定时工时制、综合工时制、计件工时制等多种形式。①引导、鼓励企业采取机器人和劳动者按比例替代的人机协作劳动模式，建构灵活就业的劳动保障制度。同时加强对劳动者就业技能培训，加大就业促进政策。人工智能一方面淘汰了传统、陈旧的工作岗位，另一方面也带来了需要专业知识新的高技能工作岗位。因此需要政府制定优惠政策和措施，激励、鼓励企业开发新岗位，招用失业劳动者；对被人工智能淘汰的劳动者进行就业援助和技能培训，扶持失业劳动者通过各种形式和渠道实现就业。

　　现有的《深圳经济特区居民就业促进条例》是2001年颁布实施的，其适用对象“是指符合劳动年龄、具有劳动能力的深圳市常住户籍或者蓝印户藉人员”。蓝印户籍已成为历史，该条例内容显然已陈旧，不完全适应当前人工智能下的经济发展的需要，需重新修正。譬如剔除“蓝印户籍人员”概念，适当拓展适用对象范围，与现行入户新政衔接。2017年11月实施的《深圳经济特区人才工作条例》主要针对的是“具有一定专业知识或者专门技能，进行创造性劳动并对社会作出贡献的劳动者”，实践中一般量化为中高端人才。而对极易被机器替代的中低岗位的劳动者，缺乏必要的法律支持。因此，有必要对中低岗位的劳动者给予必要的扶持。譬如依托工会、企业、社区、街办、学校等社会机构，以“职工之家”的形式，建立一个对中低岗位劳动者技能培训的中、长期计划，帮助中低岗位劳动者掌握新的劳动技能，以适时转岗，促进中低岗位劳动者的就业。

　　参考文献：

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　　姚秀兰