巡视巡察在全面从严治党中的战略作用探析

　　摘要：巡视巡察是党章规定的重要制度，是党内监督和群众监督相结合的有效方式，彰显了特色社会主义民主监督的制度优势。党的十八大以来，将加强和改进巡视工作摆在突出位置、作出明确部署，充分体现了党把“严”字长期坚持下去，推动全面从严治党向纵深发展的坚定决心。文章以十八大以来习书记总书记对巡视巡察工作的重要讲话和重要指示、党对巡视巡察工作的新提法、新要求，结合深圳的巡察实践，从把握好巡视巡察的突出地位、总体方针和内涵、健全工作格局、发挥标本兼治作用和工作规范化建设五个方面探析巡视巡察的战略作用。

　　关键词：巡视；巡察；全面从严治党；政治监督；巡视巡察工作格局

　　巡视巡察是党章规定的重要制度，是党之利器、国之利器，是党内监督和群众监督相结合的有效方式，彰显了特色社会主义民主监督的制度优势。党的十八大以来，将加强和改进巡视工作摆在突出位置、作出明确部署，充分体现了党把“严”字长期坚持下去，推动全面从严治党向纵深发展的坚定决心。

　　一、把握好巡视巡察的突出地位

　　巡视是加强党内监督战略性制度安排，是上级党组织对下级党组织履行党的领导职能责任的政治监督，①目的是坚持好、巩固好、维护好党的领导，根本任务是“两个维护”，在实践中要加以对照，即对照习书记新时代特色社会主义思想，对照党章党规党纪，对照党的理论路线方针政策和党决策部署，对照被巡视党组织的职能责任和“三定”规定。

　　市县巡察是党的巡视工作的重要组成部分，是党内监督的重要制度安排，市县巡察承接和省区市巡视监督功能，坚定不移把全面从严治党延伸到基层。②

　　巡视巡察作为政治监督的重要方式、有效形式，有组织优势和系统作用，要运用系统思维，以巡视带动巡察，以巡察延伸巡视，努力做好省级巡视，积极联动部署市县巡察，做到省、市、县同向发力、同频共振，着力整合监督力量、破解难题，努力发现和推动解决党大政方针在基层落实不到位不到底的问题、群众身边的腐败和作风问题，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。

　　（一）巡视巡察是党章规定的重要制度

　　党的十八大与十九大报告以及修订的党章，都赋予了巡视巡察工作的重要职责。党的十八大报告提出要“更好发挥巡视制度监督作用”，党的十九报告肯定了“巡视利剑作用彰显，实现和省级党委巡视全覆盖”，提出“在市县党委建立巡察制度，加大整治群众身边腐败问题力度”，“深化政治巡视，坚持发现问题、形成震慑不动摇，建立巡视巡察上下联动的监督网”。党的十九大新修改的党章，在组织制度中专列一条对巡视巡察工作作出规定，党章第十四条规定，党的和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，在一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖。有关部委和机关部门党组（党委）根据工作需要，开展巡视工作。党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡察制度。①这一修改是总结吸纳了十八届巡视工作经验、实践创新和理论创新成果，为推动巡视工作向纵深发展提供制度保障。

　　《共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》），是党的十八大以后修订的第一部关于党内监督的规则，是党章关于巡视制度规定的具体化。巡视作为全面从严治党的重要支撑，凸显了党内监督权威性、威慑力、推动力，既强化了党内的自我监督，又发挥人民群众的监督作用。

　　十九届纪委二次全会、三次全会、四次全会落实党的决策，作出让巡视利剑作用更加彰显、高质量推进巡视巡察全覆盖、推动新时代巡视巡察工作高质量发展、更好发挥巡视巡察在全面从严治党中的战略作用的工作部署，巡视巡察的政治监督作用必将进一步巩固和强化。

　　（二）明确巡视巡察的定位和站位

　　习书记总书记强调，巡视工作要坚定政治方向、坚持问题导向、坚守价值取向，把坚持党的领导作为根本目的，把加强党的建设作为根本途径，把全面从严治党作为根本保障。②

　　必须牢牢把握巡视巡察政治定位。党的十八大以来巡视工作一个突出转变，就是坚决落实党章要求，强调巡视是上级党组织对下级党组织的政治监督，是政治巡视不是业务巡视。③巡视巡察本质上是政治监督、组织监督、纪律监督。④紧盯各级党组织的政治立场、政治忠诚、政治责任、政治生态，对各级党组织进行政治体检，发现问题，形成震摄。

　　必须提高政治站位和政治觉悟。巡视巡察以“四个意识”为政治标杆，把“两个维护”作为根本政治任务，把贯彻“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局作为基本政治要求，发挥巡视监督政治作用。⑤从政治上发现问题，查找政治偏差，紧扣重大决策和治国理政新理念新思想新战略，确保决策部署落到实处。

　　二、把握好巡视巡察的总体方针和内涵

　　（一）全面贯彻巡视总体方针

　　2018年2月，办公厅印发了巡视工作五年规划（以下简称《规划》）中，提出了巡视工作的方针、基本原则。

　　贯彻好巡视工作方针。党的十八大以来，习书记总书记明确提出了“发现问题、形成震慑，推动改革、促进发展”的巡视工作方针。把发现问题、形成震慑作为根本任务，把推动解决问题作为巡视工作的落脚点，深化标本兼治，强化整改落实和成果运用，推动改革、促进发展。②

　　贯彻好巡视工作基本原则。这是巡视主体和被巡视对象都必须遵循的：一是坚持统一领导、分级负责；二是坚持实事求是、依规依纪；三是坚持人民立场、依靠群众。③

　　2015年换届后，深圳市委切实担负起巡察主体责任，市委书记亲自担任巡察工作领导小组组长，出席巡察动员部署会，审定巡察工作方案，听取巡察情况汇报，对巡察工作先后批示11次。聚焦贯彻落实党的理论和路线方针政策以及党重大决策部署情况，发现并纠正贯彻落实上级决策部署“温差”“落差”“偏差”问题，以实际行动做到“两个维护”。聚焦群众身边腐败问题和不正之风，发现领导干部违纪违法问题线索653条，已立案查处209人，包括15名局级干部和63名处级干部，有力推动全面从严治党往深里走往实里走。聚焦基层党组织领导班子和干部队伍建设，发现选人用人问题278个，调整市管干部岗位7人，有力促进基层党建和从严治吏。④

　　（二）针对巡视巡察的监督内容开展工作

　　党的十八大以来，巡视监督内容不断深化。根据党的十八届二中全会部署，巡视工作深入转职能、转方式、转作风，聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，围绕“四个着力”，把发现问题、形成震慑作为主要任务。党的十八届三中、四中全会后，巡视工作按照全面深化改革和依法治国、依规治党新要求，围绕“六项纪律”，强化遏制作用。党的十八届六中全会后，巡视工作聚焦坚持党的领导、加强党的建设、全面从严治党。党的十九大之后，《规划》明确“两个维护”作为巡视工作根本政治任务，而巡视工作条例强调的“六个围绕”成为深化政治巡视的主要内容。

　　掌握巡视监督的内容。《条例》明确要求巡视组对巡视对象执行《共产党章程》和其他党内法规，遵守党的纪律，落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督，着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛、管党治党宽松软问题。

　　深化政治巡视的“六个围绕”。《规划》强调，要坚定不移深化政治巡视，聚焦坚持和加强党的全面领导、新时代党的建设总要求、全面从严治党，突出关键少数，查找政治偏差，督促各级党组织强化管党治党政治责任，推进党的建设新的伟大工程。具体有“六个围绕”：一是围绕政治建设，重点检查维护党权威和集中统一领导情况；二是围绕思想建设，重点检查学习贯彻习书记新时代特色社会主义思想情况；三是围绕组织建设，重点检查选人用人和基层党组织建设情况；四是围绕作风建设，重点检查整治“四风”情况；五是围绕纪律建设，重点检查党规党纪执行情况；六是围绕夺取反腐败斗争压倒性胜利，重点检查领导干部廉洁自律和整治群众身边腐败问题情况。①

　　三、把握好完善巡视巡察工作格局

　　完善巡视巡察工作格局、推动巡视巡察工作向纵深发展，根本目的是加强党对巡视巡察工作的集中统一领导，整合监督力量，提高监督质效，推动形成系统集成、协同高效的监督工作机制。做到横向全覆盖、纵向全链接、全国“一盘棋”。④

　　（一）坚持高质量全覆盖

　　根据党章规定，《规划》明确了新一届巡视全覆盖的任务、内涵和实现路径。一是坚决实现一届任期内全覆盖目标。对巡视、省区市巡视、单位巡视、市县巡察全覆盖分别提出要求。二是明确全覆盖实现路径。统筹安排常规巡视，深化专项巡视，强化“机动式”巡视，加大“回头看”力度，打好“组合拳”。三是深化全覆盖质量。坚持有形覆盖和有效覆盖相结合，坚决防止巡视表面化、形式化，推动落实管党治党政治责任全覆盖，增强党的意识、严明党的纪律全覆盖。①

　　深圳始终把改革创新精神贯穿巡察工作。2015年换届后，深圳市委就先行探索开展巡察，至2020年上半年共完成10轮对102个市管单位党组织的巡察，首次实现一届市委巡察全覆盖。推进“多渠道助巡”，向市有关部门收集问题线索306条，收集人大代表、政协委员意见128条，受理群众信访5800余件次。推进“多部门协巡”，市委组织部同步开展选人用人专项检查，市委宣传部融合开展意识形态专项检查，市审计局协同开展专项审计，有效发现选人用人、意识形态、财务管理等方面突出问题，对典型问题全市通报。推进“多方式促巡”，市纪委监委把巡察整改情况纳入主体责任考核内容、把巡察反馈意见纳入廉政档案系统，市委组织部把督促整改与选人用人工作结合起来、统筹推进。②五年来，深圳市先后发现问题1809个、问题线索653条，根据巡察移交问题线索立案查处209人。督促被巡察党组织落实整改措施5619条、完善制度3804项。监督协同机制日益完善的同时，监督全覆盖也在不断深化。③

　　（二）坚持上下联动

　　目前，、省、市、县四级巡视巡察工作体系已经成型。举国体制，有利于发挥巡视巡察的系统作用和组织优势，做到纵向全链接，全面调动系统资源，充分发挥每级优势。一是服从党对巡视巡察工作的集中统一领导，有序运转、一体推进。既要发挥上级的领导、指导、督导作用，又要发挥下级的主动性、积极性、创造性。二是做到分级负责，层层落实责任。建立完善下级巡视巡察机构向上报备巡视巡察工作规划、年度工作计划，定期向上一级巡视巡察机构报告工作等制度。三是建立上下联动的工作机制。要建立健全相关制度机制，整合系统资源，做到全覆盖、组织方式、监督对象、成果运用、队伍建设、信息化建设等方面上下联动，增强监督实效。上下联动必须形神兼备，就是既要有形式上的联动，更要有监督质量和效果的联动。

　　深圳市委巡察机构努力落实市委要求，着眼破解基层监督难题，对权力集中、规模较大尤其是区领导担任“一把手”的11个区管单位党组织开展提级巡察，采取推磨循环方式组织开展五轮区级交叉巡察，发现问题线索数量和质量普遍高于本区巡察。着眼整治群众身边问题，全面推进社区巡察，形成“常规巡察一批、延伸巡察一批、专项巡察一批”的覆盖路径，推动为民办实事、解难事226件。④

　　四、把握好巡视巡察标本兼治作用

　　习书记总书记指出，巡视工作是治标之举，也是治本之策，必须在坚持中深化、在深化中坚持，发挥标本兼治作用。强化整改落实和成果运用，是新时代巡视工作深化发展的重要内容。巡视巡察整改是我们党自我革命精神的体现，强化整改主体责任，要从人民群众所盼所想出发，带着感情抓整改，做到问题不解决不松劲、解决不彻底不放手、群众不认可不罢休。

　　（一）强化整改落实和成果运用

　　习书记总书记强调，巡视发现问题的目的是解决问题，发现问题不整改，比不巡视的效果还坏，整改不落实，就是对党不忠诚。①一是强化整改责任，巡视整改是“四个意识”的试金石，督促被巡视党组织切实担起整改主体责任，领导班子成员主动认领责任，以上率下推动整改。党将落实巡视整改主体责任的要求体现在《共产党党内监督条例》《共产党巡视工作条例》和《共产党问责条例》中，强化对被巡视党组织的刚性约束。二是强化成果运用，对巡视发现的问题和线索，分类移交纪检监察机关、组织部门、宣传部门和有关职能部门处理，确保件件有着落、事事有回音。

　　（二）健全整改公开和日常监督机制

　　通过有效监督，解决责任压力层层递减，确保整改层层落实到位。一是巡察机构等单位，对被巡单位的整改情况进行审核。二是督促被巡党组织按照规定公开巡视巡察整改情况，自觉接受监督，强化不敢、知止的氛围，以整改落实到位取信于民。三是加强对整改的日常监督。《条例》把巡视结果作为干部考核评价、选拔任用的重要依据。纪检监察部门和组织人事部门要按照要求，加强巡视巡察整改日常监督，对整改责任不落实的绝不放过，问题整改不到位的绝不放过，该追责而不追责的绝不放过，确保整改落实见真章、清仓见底不遗漏。四是用好问责武器，防止整改“悬在空中”“挂了空挡”。对敷衍整改、整改不力、拒不整改的，严肃追责，公开曝光，以问责促整改，以整改促发展、促改革。

　　五、把握好巡视巡察工作规范化建设

　　规范化建设是巡视巡察工作高质量发展的重要保障，也是贯彻依法治国、依规治党的内在要求。要不断总结巡视巡察工作实践经验，进一步深化对巡视巡察监督规律的认识和把握，把好的做法加以固化为制度。对标的新部署新要求，强弱项、补短板，健全工作规则。

　　（一）加强制度建设，依规依纪依法开展巡视巡察工作

　　依规依纪依法巡视巡察是高质量推进全覆盖的内在要求。一是要建立健全巡视巡察工作制度体系，以党章和巡视工作条例中原则性、概括性的规定为依据制订配套规章制度，扎牢巡视巡察制度的笼子。建立健全巡视巡察机构内部管理制度。二是要严格按制度办事，要牢固树立法治思维和法治观念，坚决按党章党规、巡视工作条例、工作制度和规则办事。要全面落实巡视巡察报告底稿制度，确保巡视巡察工作经得起实践和历史的检验。三是在巡视巡察过程中，不能因为工作任务重、强度大，而将工作简单化。

　　（二）规范工作程序，明确职责边界

　　一是健全完善巡视巡察工作领导小组、巡视巡察组、巡视巡察办的工作规则，明确工作程序和职责边界，大力加强横向沟通协作、纵向统筹指导、内部监督管理。二是探讨出台巡视巡察协作配合机制，出台关于巡视巡察机构与纪检监察、组织、审计、信访等部门协作配合的意见，明确巡前资料收集、巡中事项配合、巡后成果共享等方面工作程序与要求。三是针对巡视巡察工作重点，严格标准，细化规则，优化流程，使巡视巡察工作的每个环节、每个行为、每道程序都有章可循、有规可依。开展巡视巡察时，要清晰权限、注意方式、严防安全事故发生等。

　　参考文献：

　　[1]办公厅等.共产党党内重要法规汇编[Z].北京：党建读物出版社，2019.

　　[2]新华社.赵乐际在十九届第六轮巡视工作动员部署会上强调把“严”的主基调长期坚持下去推进新时代巡视工作高质量发展[EB/OL].新华网，2020-09-27.

　　[3]巡视工作领导小组.认真履行政治监督责任推进新时代巡视工作高质量发展[J].求是，2019，（9）.

　　陈鑫涛