农业补贴的正当性与基于WTO协议的补贴制度改革

　　摘 要：我国加入wro十多年来，农业补贴逐年增加，至2011年中央财政安排了 高达1406亿元的农业补贴支出。高额补贴引起了质疑。但数据显示，我国农业补 贴的户均和亩均补贴水平依然很低，结构和补贴方式亦不合理。继续增加农业补 贴，既有经济上的合理性和财政支付能力的可持续性，也符合促进社会公正的正当 性原则。我国应该在持续性地加大农业补贴力度并改间接补贴为直接补贴的同 时，重建补贴制度，扩大“绿箱”补贴范围和补贴量，规避质疑和农产品贸易争端。

　　关键词：农业补贴的正当性；WTO农业补贴协议；政策改革

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　　一、引言

　　面临的问题和财政支持政策的不足之处。①以 我国加入WTO已十多年，有大量研究分析 宋士菁、孟昌和赵旭为代表的文献分析了中美两 了自加人WTO以来我国农业补贴制度的缺陷及 国在农业补贴制摩上的差异和中国的改革方 其改革方向。在较早的研究中，农业部软科学课 向。②在较近的研究中，方松海和王为农研究了 题组、农业部农村经济研究中心和上海财大公共 成本快速上升背景下的农业补贴政策，结果表明 政策研究中心系统分析T，1u．K wI'O后我国农业 我国农业补贴不能补偿农产品的成本上升。③

　　二、继续增加农业补贴的合理性和正当性

　　农业补贴是政府进行收入再分配职能的体 现。承认这种转移具有合理性的前提是：(1)农 业和非农产业相比，尤其是和工业和高端服务 业，整体上是弱质性产业，农业生产者也是相对 弱势的群体。在我国经济发展的过去、现阶段和 未来一个较长的时期内，这一特征都不会发生根 本性变化。(2)我国的重化工业化的赶超发展 战略的实施是以牺牲农业发展和农民利益为代 价的。近些年我国财政对农业的补贴逐年增加。 至2011年，中央财政计划安排农业补贴总计已 达1406亿元。虽然绝对补贴额度已经很大，招 致了一些国家的质疑，但应该继续加大财政对农 业的支持力度。以下六个方面的原因决定了我 国继续加大农业补贴的合理性和正当性。

　　三、我国农业补贴中的兰个典型问题 及其应对措施

　　(一)间接补贴比例高而降低了激励效果。 我国财政对农业和农民的补贴大多采用“暗 补”方式，通过流通渠道间接地补贴给农民。除 了农村开荒补助费、草场改良保护补助费、造林 补助费、林木病虫害防治补助费以及退耕还林补 贴和2004年开始实施的粮食直接补贴外，大部 分补贴属于流通环节补贴。“暗补”不易直接感 知，激励作用会大打折扣，对农民推广新品种、应 用新技术、推进农业产业化的激励作用不明显。 而且暗补和间接补贴的中间环节多，影子成本高， 补贴资金也容易从中间环节被套取。最重要的一 点是，暗补方式本身缺乏透明度，易招致来自国外 的质疑，多属WTO不提倡的“黄箱”范围，近几年， 来自OECD等组织发布的中国农业补贴额的数字 远大于中国官方发布的数字，一个重要原因是以 暗补为主的补贴制度没有根本性变化。这种补贴 方式容易引起质疑和贸易争端，也不符合市场经 济的基本原则，对于发达国家关于中国市场经济 地位的认可极为不利。而美国和欧盟农业补贴 的约70％是直接补贴，透明而高效，作用明显。 我国应逐步将现行的间接补贴转变为直接补贴， 将“暗补”变为“明补”，把流通环节补贴转为生 产环节补贴，让农业生产直接受益。

　　(二)缺乏制度性安排导致政策效率低、稳 定性差、不可准确预期。 。 我国对农业补贴多以政策或部门规章的形 式出现，缺乏法律规范和约束，政策制定与实施 的透明度低。补贴政策在实施中涉及财政、金 融、农业、贸易、粮食和民政等多个部门和机构， 交易成本和影子成本高。制度性安排的缺乏也 易导致补贴资金流失，政策效率不高，难以形成 有效的运行机制和持续性的激励作用。最主要 的不良后果是，在此情况下，农业生产者不能进 行准确的预期，使农业补贴在克服农业生产周期 性波动和稳定农业生产方面的作用大打折扣。 为此，应通过立法保证农业补贴的透明度、 连续性和稳定性。有必要通过立法程序建立一 套完整的农业补贴法规，防止对农业的补贴因为 政府换届、经济发展战略调整和宏观经济调控等 原因而出现操作随意、目标短期和实施不连续等 问题。将对农业的支持和保护逐渐由政府行为 转变为国家行为，使政府及其职能部门成为这项 保护措施的执行者而非决策人。①将农业补贴 制度变为长期内具有连续性和稳定性的根本性 制度安排，使农业生产者和相关决策者形成稳定 的政策预期，减缓农业生产的周期性波动对农业 自身和整个经济的冲击。

　　四、总结

　　稳定发展的现代化农业和收人较高的农业 人口是中国工业化可持续的必要条件，也是经济 实现一元化发展的重要标志。而农业补贴是让 农民分享经济发展成果、认同和支持市场化改革 的重要方式，也是提高农民收入和实现农业现代 化的主要支持手段，是实现共享式增长或包容式 发展的重要内容。可以说，开始于2004年的全 面取消农业税的农业支持政策，仅仅是工业和其 他产业反哺农业的开始，而真正对农业的支持是 农业补贴以及通过农业补贴促进农业现代化而 实现经济一元化发展。

　　参考文献

　　[1]杜芸、杨青：(wvo框架下我国农业补贴现状分 析》，载于《生态经济))2010年第3期。

　　[2]方松海、王为农：《成本快速上升背景下的农业 补贴政策研究》，载于《管理世界)2009年第9期。

　　[3]黄季煜、马恒运：《中国主要农产品生产成本的 国际比较和差别》，载于《农业经济学)200i年第4期。

　　[4]李群英：《我国现行农业补贴政策浅析》，载于 《农业经济)2002年第5期。

　　作者：孟 昌