医疗垃圾分类管理领域公益诉讼问题研究

　　摘要：尽管法律法规对医疗垃圾分类管理工作进行了规制，但在实践中仍存在较多不规范问题，极易对人体健康、生态环境造成威胁。对此，检察机关通过行使公益诉讼职能能够在一定程度上督促相关部门进一步规范医疗垃圾分类管理工作。但目前，检察公益诉讼工作仍面临线索来源少、有效监督难等困难，建议通过拓宽案件线索来源认定范围、开展预防性公益诉讼工作、建立刚性制约保障措施以及强化经常性常态化宣传教育引导等举措，促进医疗垃圾分类的规范管理。

　　关键词：医疗垃圾分类管理公益诉讼

　　一、医疗垃圾分类管理的法律政策规制及实践中存在问题

　　（一）法律政策规制及要求

　　医疗垃圾作为一种有害垃圾，其分类管理更需严之又严、慎之又慎，否则将会严重污染环境，危害人民群众生命健康，造成无法弥补的后果和难以估量的损失。对于医疗垃圾分类管理工作，在法律、政策层面作出了非常严格的规定，习总书记总书记也多次作出重要批示指示。

　　1.法律、法规及规章的规定。1995年至2010年，全国人大常委会、、原卫生部和环保总局先后颁布《固体废物污染环境防治法》《医疗废物管理条例》《医疗卫生机构医疗废物管理办法》《医疗废物管理行政处罚办法（试行）》，并多次进行修订完善，不断规范医疗垃圾分类管理。

　　2.政策性文件规范及标准。2003年至2017年，国务院办公厅、原卫生部和环保总局等10余个部委先后印发《医疗废物分类目录》《医疗废物专用包装袋、容器和警示标志标准》《关于生活垃圾分类制度实施方案的通知》《关于在医疗机构推进生活垃圾分类管理的通知》等文件，进一步细化和完善了医疗垃圾分类管理。

　　3.习总书记总书记对垃圾分类工作的重要指示。2016年12月，习总书记总书记在财经领导小组第十四次会议上强调，普遍推行垃圾分类制度；2017年10月，党的十九大报告明确提出，加强固体废弃物和垃圾处置；2018年11月，习总书记总书记在上海市虹口区调研时指出，垃圾分类工作就是新时尚；2019年春节前夕，习总书记总书记在北京看望慰问基层干部群众时，鼓励老街坊们养成文明健康的生活方式，搞好垃圾分类和环境卫生；2019年6月，习总书记总书记对垃圾分类工作作出重要指示，培养垃圾分类的好习惯，全社会人人动手，为改善生活环境作努力。同时，习总书记总书记还多次实地了解基层垃圾分类工作，对这项工作提出明确要求。

　　（二）医疗垃圾分类管理实践中存在的问题

　　笔者通过实地走访、查阅资料发现，城市三级医院特别是大型医院的医疗垃圾分类管理逐步趋于规范，但是在规模小、数量多、分布散的乡村卫生院、社区医院、私营医院和诊所（包括宠物医院和诊所）等基层医疗机构，因受到从业人员素质参差不齐、管理制度不完善等因素制约，医疗垃圾在产生、收集、暂存、交接、运输、后续处理等环节存在很多问题，导致大量医疗垃圾外流。这不仅为不法分子提供了可乘之机，而且存在极大污染隐患，甚至会导致某些疾病大范围传播。“输液瓶、输液袋、一次性注射器、血包等多种医疗废物，这些本应该被集中无害化处置的医疗废物，大部分被下游企业加工成编织袋、塑料袋。除了塑料袋，很多塑料制品人们都会用到，如洗脸盆、方便袋、一次性水杯。更让人震惊的是，还被用来生产各式的儿童玩具。”［1］

　　1.医疗垃圾产生及收集环节。近年来，随着就医人数不断增加，大量一次性医疗器具被医疗机构投入使用，致使医疗垃圾的数量迅速增长。然而，有的医疗机构未严格遵循规定，在指定地点放置收集装置；有的医疗垃圾包装未密封、未贴标志或标志不清；有的医护人员将一些医疗垃圾投放到生活垃圾中，或者未将特殊医疗垃圾与普通医疗垃圾分离，如将被污染的器具与废弃的一次性输液装置投放到一起。“由于一些医护人员对医疗废弃物的危害性认识不足，未按照《医疗废物分类目录》严格对医疗废弃物进行分类管理，使得很多医疗垃圾被混入到生活垃圾中，对人民群众的健康造成巨大威胁。”［2］

　　2.医疗垃圾暂存环节。从实践来看，目前一些医疗机构对医疗垃圾暂存环节的管理十分薄弱。有的医生将白天诊疗结束后产生的医疗垃圾存放在工作室；有的护士在皮试、拔针之后将所产生的医疗垃圾投放到未全封闭的简陋垃圾桶中；有的未在暂存处设置明显警示标志或者标志不清晰；有的未设立固定暂存地点；有的过期储存；有的没有防渗漏装置；有的在暂存时未对医疗垃圾进行消毒处理。“中小门诊医疗垃圾的储存时间从1周至1个月以上不等，而且中小门诊打包好待收集的医疗垃圾都在门口或角落随意放置，未进行定时消毒处理，医疗垃圾过期储存带来很大安全隐患。”［3］

　　3.医疗垃圾交接及运输环节。医疗机构内部转运方面，存在运送流程不通畅现象，如有的使用部门没有及时通知或者通知后未及时处置。在医疗机构和医疗垃圾回收公司交接时，有的未严格执行两天回收一次的法律规定；有的对于一些重要信息记录不全，如没有全面记录医疗垃圾的暂存和交接时间、来源、种类、数量、重量、最终去向、经办人签名等情况，导致出现问题时无法追溯。

　　4.医疗垃圾后续处理环节。由于医疗垃圾的特殊性，其处理过程相对更加复杂，一般的医疗机构特别是基层医疗机构根本不具备自行处理的条件，必须将医疗垃圾交由具有资质的第三方单位进行专业化、彻底性处理。然而，有的医疗机构为了节约费用，仍然存在自行处理医疗垃圾的现象。“对于那些偏僻的乡村卫生室或医疗垃圾日产量很少的医疗机构对医疗垃圾自行处理者并不少见，其大多是采用掩埋焚烧或者直接混入生活垃圾的方法进行处理。”［4］

　　二、医疗垃圾分类管理领域公益诉讼面临的困难

　　医疗垃圾分类管理领域的公益保护属于生态环境和资源保护领域的一类。从实践来看，该领域的公益诉讼仍面临诸多困难，具体讲：

　　（一）案件线索来源受限

　　根据法律及司法解释规定，检察机关办理公益诉讼案件，需在“履行职责中”发现相关线索。“履行职责”包括履行批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督、公益监督等职责。那么，通过新闻媒体报道、自媒体文章等渠道发现的线索，不能认为是在“履行职责中”发现。然而，在实践中往往是造成的污染被曝光后,检察机关才会发现线索，但是这类线索却不属于在“履行职责中”发现，当然也就不能作为公益诉讼案件办理。不可否认的是，在履行职责中发现该领域的线索非常少，而且检察机关各部门之间，检察机关与卫生、环保等主管部门之间没有形成联动配合机制，导致线索移交不畅甚至流失。因此，线索发现难仍是制约该领域公益诉讼的重要因素。

　　（二）人员精力有限难以集中办案

　　内设机构改革后，市级以上检察机关一般设立专门的公益诉讼部门，而基层检察院则是将民事、行政、公益诉讼检察全部纳入一个部门。对于市级以上检察机关的公益诉讼部门而言，除了需在食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域投入大量精力办案外，在形势严峻的生态环境和资源保护领域更是需要投入相当多的精力，而医疗垃圾分类管理仅仅是一个小小分支，因此，很难保证投入足够的人力和精力。对于基层检察机关而言更是如此，需要投入大量精力办理民事、行政和其他领域的公益诉讼案件，在医疗垃圾分类管理领域投入的精力非常有限。然而，在非常专业、复杂的该领域，如果不能投入足够多的人力，就很难发现线索，更谈不上办理公益诉讼案件。

　　（三）监督滞后难以形成长效监督机制

　　“致使利益或者社会公共利益受到侵害”，意味着只有在利益或社会公共利益遭受实际侵害时，检察机关才能作为公益诉讼案件办理。而对于那些没有造成实际损害后果却具有侵害风险的行为，如医疗垃圾因管理不善而存在侵害风险，但又没有证据证明造成实际损害后果时，检察机关是否可以发出诉前检察建议？或者说是否享有行政公益诉讼诉权？对此，实践中一般不能作为公益诉讼案件来办理。从该领域的公益保护而言，仅能针对个案进行公益监督，而对普遍性问题则难以形成长效监督机制。

　　（四）监督的方式手段缺少刚性

　　从实践来看，检察机关的公益诉讼调查核实权受到诸多限制。“检察机关行使公益诉讼调查核实权通常会面临‘被拒绝、不配合’的困境，致使调查核实权难以有效行使。”［5］同时，对于医疗垃圾分类管理领域的公益保护问题，检察机关应当向负有监督管理职责且违法行使职权或者不作为，致使利益或者社会公共利益受到侵害的行政机关发出诉前检察建议，督促其依法履职。然而，因诉前检察建议缺乏强制性，导致实践中有的被建议单位不积极配合，不认真落实整改，甚至敷衍了事。在这种情况下，检察机关只能就该领域的问题提起公益诉讼，但是这不仅会提高诉讼成本，而且更不利于及时解决环境污染等问题，恢复生态的效率也将大打折扣。

　　（五）人员素质能力尚不适应专业化办案要求

　　随着各个行业转型升级，民事、行政、公益诉讼检察呈现出复杂化、多样化的态势，对办案人员的素质能力提出了更高要求，不仅要掌握全面的法学理论知识，而且要具备较强的侦查、取证、审查起诉、出庭公诉等技能。然而，与当前面临的新形势新要求相比，相关办案人员的整体水平还有差距。对于医疗垃圾分类管理等专业性、复杂性程度特别高的领域，更是缺乏专业办案人才，特别是缺少法律知识深厚、办案经验丰富的专家型、复合型人才，不能完全适应专业化办案需要。

　　三、更好开展医疗垃圾分类管理领域公益诉讼工作的建议

　　（一）适当拓宽案件线索来源认定范围

　　不妨先通过试点，逐步将通过媒体曝光等渠道自行发现的线索认定为在履职中发现，作为公益诉讼案件办理，经过一定的实践积累后，再通过修改法律或司法解释的方式予以确认。这样将会大大拓宽线索来源，有利于医疗垃圾分类管理等领域公益诉讼工作的开展。相反，如果将通过媒体曝光等渠道自行发现的线索全部排除在外，会导致大量线索流失，严重制约相关公益诉讼工作开展。

　　（二）建立相关内外联动协调配合机制

　　建立内部线索移交等协作配合机制，相关业务部门在履职中发现医疗垃圾分类管理等领域公益诉讼线索的，及时梳理移送；建立外部联动协调机制，如加强与卫生、环保等行政主管部门的日常沟通，建立相关执法信息共享平台，优化线索发现渠道；在拓展线索来源的同时，帮助相关部门完善管理措施，如建立一体化监管平台，加强督导检查，对医疗垃圾处置实行全过程、无死角监管，并建立严格的问责机制；督促相关部门加大对非法倒卖、加工医疗垃圾等行为的打击力度，提高违法成本，斩断医疗垃圾黑色交易链，努力实现双赢多赢共赢。

　　（三）探索开展预防性公益诉讼工作

　　针对医疗垃圾分类管理中的风险行为，至少是那些存在现实危险性、需要及时停止的风险行为，检察机关可以探索开展预防性公益监督，督促相关部门依法履职，及时制止相关风险行为。“建议检察机关针对生态保护类环境影响评价存在的突出问题，在行政机关不积极作为、有可能造成公共利益严重受损的情况下，探索开展预防性环境公益诉讼。”［6］同时，建立联席会议机制，检察机关和相关行政主管部门、辖区各医疗机构以及相关医疗垃圾处理单位，定期进行深入研判，找出其中的普遍性问题，分析产生的原因及规律，建立长效治理机制。这样不仅可以消除公益诉讼工作滞后性带来的弊端，而且可以从源头上防止医疗垃圾分类管理不到位从而造成危害的现象发生。

　　（四）建立相应的刚性制约保障措施

　　在增强检察建议说理性、提升建议精准度和质量的前提下，还要更加突出送达方式、后续跟踪、效果评价等工作的作用。争取当地党委、人大、政府支持，如出台相关实施办法，以机制建设推动公益诉讼工作落实；与相关行政主管部门会签文件，形成刚性制约机制；建立常态化公益监督机制，如在相关行政主管部门设立检察官联络室，及时发现和处理线索；通过公开听证、公开宣告等仪式化、看得见的方式，在保障检察建议严肃性的同时，实现良性互动，促进问题尽快在诉前解决；借助辖区督查机制，把执法评价考核作为重要抓手；严格追责机制，倒逼相关部门认真履职。“如检察建议制发后，存在行政机关不作为、不整改或者消极整改、变相推脱等造成严重后果的，要对责任人员追究责任，不仅要追究直接责任，还要追究领导责任，不仅要追究主体责任，也要追究监督责任，推动社会公共利益得到充分救济。同时，检察机关在诉前程序中发现工作人员涉嫌职务犯罪的，应当根据案件性质，及时移送监察机关等予以处理；对于发现的轻微违法或违纪行为，应当督促行政机关依法追究行政纪律责任。”［7］建立严格的追责机制，可以在一定程度上破解监督刚性不足难题。

　　（五）重点培养相关专业化复合型人才

　　充分借力高校优势资源，定期组织先进司法理念和办案技能培训，培育先进司法理念，增强为民服务意识，在办案中重点聚焦群众最关心、最直接、最现实的利益问题；对于医疗垃圾分类管理等专业性较强领域的公益诉讼工作，可通过成立专家咨询委员会等方式，积极借助外脑和外力，针对相关专业性问题组织专家论证，或者咨询有关专业人员、部门、行业协会的意见；结合所办案件，加强课题研究，提高理论素养；采取专家定期授课、开展岗位练兵、每周一课、案件讲评等多种形式，持续强化业务知识学习和实务能力培训，不断提升发现线索、调查核实、庭审应对等综合素能。

　　（六）强化经常性常态化宣传教育引导

　　依托12309检察服务中心、检察联络室、便民接访窗口、送法下乡等途径，广泛开展宣传，为群众举报提供便利；通过医院的日常宣传、检察机关等部门的“以案释法”警示教育，进一步对医护人员、患者及家属普及医疗垃圾分类的相关知识，一方面，让医护人员、群众充分认识到医疗垃圾分类的重要意义，以及不当处理的严重危害，从而在日常生活中自觉进行垃圾分类，防止造成环境污染；另一方面，鼓励社会公众在发现不当处理医疗垃圾行为、医疗垃圾造成环境污染等损害公益行为时，积极提供相关线索，为检察机关开展医疗垃圾分类管理领域的公益诉讼工作提供有力支持。

　　●贾佳*韩复伟*/文