涉农行政公益诉讼的现实困境与破解路径

　　摘要：涉农行政公益诉讼是保护和社会公共利益的一种有效方式。目前，涉农行政公益诉讼面临案件线索来源渠道单一、检察建议质量不高、裁判结果实效性不足、司法谦抑性欠缺等方面的现实困境。为此，有必要从完善公益诉讼制度、拓宽案件受理范围、激励引导群众广泛参与等方面完善涉农行政公益诉讼制度设计，以期为构建我国涉农行政公益诉讼制度有所助益。

　　关键词：涉农行政公益诉讼；行政公益诉讼制度；“三农”问题

　　“三农”问题始终关系党和事业发展的全局，解决“三农”问题是全面建成小康社会的重中之重。实践中，涉农行政公益诉讼能够有效化解“三农”面临的各种问题与矛盾。作为我国新兴的诉讼制度，涉农行政公益诉讼扮演着维护和社会公共利益的重要角色。2020年，全面依法治国委员会印发的《关于加强法治乡村建设的意见》（以下简称《意见》）指出：“到2022年，努力实现涉农法律制度更加完善，乡村公共法律服务体系更加完善……乡村治理法治化水平明显提高。到2035年……乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成”，要“加大涉农公益诉讼案件办理力度，督促相关行政机关依法履行职责”，这对于推动我国涉农行政公益诉讼制度发展具有重大的理论和现实意义。

　　一、涉农行政公益诉讼的实践样态

　　为了明晰目前我国行政公益诉讼制度在涉农领域的现实表征，笔者通过裁判文书网检索筛选自试点工作以来的230份行政公益诉讼一审案件展开分析①。从裁判年份来看，自2016年至今，涉农行政公益诉讼案件数量总体呈不断上升趋势，案件数量由2016年的2起增至2017年的103起之后有所下降，随后呈逐年平稳递增趋势。从案件审理层级来看，多数案件由基层人民法院进行一审，已有样本中仅有5起案件由中级人民法院一审②，表明涉农行政公益诉讼案件审理层级普遍较低。从案件分布地域来看，沿海地区以及经济发达地区涉农行政公益诉讼案件数量相对较少，如北京、天津的案件样本数量不多，均为1起，而中西部地区或经济发展相对滞后的省份案件数量较多，如陕西、甘肃两省均为19起，吉林、湖北、云南、贵州等省份案件数量均超过20起，表明涉农行政公益诉讼案件数量区域分布差异较大。从裁判文书类型来看，绝大多数案件都以判决书结案，仅有6起案件以裁定书结案。在以裁定书结案的案件中，有3起案件涉及行政公益诉讼起诉主体资格问题，涉案原告均为公民个人，法院以原告不符合行政公益诉讼起诉主体资格为由裁定驳回原告起诉③。余下3起案件则是因行政机关在诉讼过程中依法履行全部职责，行政公益诉讼目的已然全部实现，检察机关依法申请法院终结对案件的审理，法院遂依法裁定终结诉讼④。上述分析均基于形式层面，旨在一窥涉农行政公益诉讼在实践中的盖然样态，从裁判案例实质内容层面展开分析，可进一步解构出涉农行政公益诉讼在实践中呈现出的多种具体样态。

　　（一）行政机关不依法履职情形较突出

　　从内容来看，行政机关不履行监督管理职责行为包括行政机关不纠正违法行为和不作为行为两种情形。［1］通过对涉农行政公益诉讼裁判案例分析发现，检察机关多基于行政机关不依法纠正违法行为而提起行政公益诉讼，即法院受案范围主要集中在行政机关违法履职类案件。首先，行政机关收到检察建议后，有极少数行政机关未依法采取相关履职措施且未依法对检察机关进行回复，在搜集到的案件中有5起⑤。如在（2017）黔2323行初14号、（2018）陕0723行初17号案件中，涉案行政机关在收到检察建议后，均未依法进行回复，也未采取相关措施履职，以致在起诉前利益或社会公共利益遭受损害的状态仍然存在，检察机关遂依法提起公益诉讼。其次，检察机关发出的检察建议虽不具有强制性，但行政机关几乎都能参照检察建议采取相应措施履职。有学者认为，检察机关职权调整后，会减弱检察机关在行政公益诉讼中提出检察建议时对行政机关的威慑力。［2］从实践来看，这种担忧并未显现，行政机关比较重视检察建议，极少有行政机关不依法回复且不采取措施履职的情形出现。即便如此，因履职判断标准的模糊性使得行政机关被诉几率增大，行政机关收到检察建议后即使采取了相应措施，仍被检察机关认定为未履职或者未完全履职的情形较多，行政机关因被检察机关认定为未依法纠正违法行为而被起诉的情形较为普遍。

　　（二）破坏生态环境类案件占比较大

　　生态环境是“三农”中较为普遍和影响较大的领域，一个案件可能同时涉及水污染、土壤污染、空气污染等各个方面，辐射范围较大。涉农领域破坏生态环境类案件主要集中在农业生产、生活垃圾处理、水污染、土壤污染等方面。由于该类案件与当地群众居住环境、身体健康等切身利益关联程度高，故在此类案件中的相关群众能够主动向检察机关提供案件线索。如在（2019）豫1525行初57号案件中，涉案乡镇政府未依法履行为群众提供安全饮用水的法定职责，直接影响了当地的饮水安全，危及群众身体健康，便有群众主动向检察机关提供案件线索。在（2019）吉0623行初2号案件中，长白朝鲜族自治县马鹿沟镇人民政府怠于履行饮用水水源地保护职责，危及群众饮水安全，便有群众主动举报提供案件线索。破坏生态环境类案件与群众切身利益联系密切，群众迫切期待解决问题，建立良好人居环境，故而参与积极性较高，检察机关案件线索来源渠道相对较宽。

　　二、涉农行政公益诉讼面临的现实困境及成因分析

　　（一）现实困境

　　⒈案件线索来源渠道单一。涉农行政公益诉讼案件的线索多来源于检察机关自身，其它线索来源较少，群众参与度不足。虽然2017年修订的《行政诉讼法》并未规定公民个人的行政公益诉讼起诉主体资格，但这并不等于公民个人权益得不到有效保障，［4］群众可以通过举报、投诉等方式向检察机关提供案件线索，然而样本中的案件线索来源于群众的情形较少，案件线索来源渠道相对狭窄。“三农”中所涉事务繁杂，必须紧密依靠群众，充分发挥群众的作用，因为仅依靠检察机关自身难以切实保障和社会公共利益。事实上，案件线索来源渠道单一问题在行政公益诉讼实践中比较普遍。从立法上看，法律没有明确群众可以通过何种方式向检察机关提供案件线索，群众对行政公益诉讼相关制度了解程度参差不齐成为制约行政公益诉讼案件线索来源渠道拓宽的重要因素。

　　⒉检察建议质量不高。检察建议是检察机关在行政公益诉讼诉前程序中职权行使的一种重要方式，制发检察建议有利于及时保护利益和社会公共利益免受侵害，但由于其本质的柔性特征和各种不确定性因素的交融，使其本身不具有强制力。目前，学界对于检察建议内容应当具体细致还是笼统概括始终存在不同观点。有观点认为，检察建议内容要尽可能具体细致，高度盖然性的表述不具有规范性，［5］不利于行政机关自我纠错或依法履职，［6］检察建议内容要有具体性和针对性，要与诉讼请求相匹配。［7］也有观点认为，检察建议的内容应注重对行政机关的行为进行定性，不必细化具体内容，简明扼要足以起到督促作用。［8］笔者认为，检察建议内容应当具体细化。因为检察建议内容具体细化之后行政机关就有了明确的参考依据，可自行决定是否依照检察建议内容进行履职，在诉讼中也有利于双方举证、质证，节约审判时间，提高司法效率。从涉农行政公益诉讼实践来看，检察建议仍存在质量不高的问题。首先，部分检察建议内容过于笼统，仅提出“建议依法改进工作”“强化监督管理职责”“加大宣传力度”等笼统盖然性建议，行政机关在收到检察建议后难以把握，即便已然采取相应措施，但仍被检察机关认定为“未履职”或“未全面履职”，进而提起行政公益诉讼。其次，检察建议内容过于概括笼统，判定行政机关是否“依法履职”在很大程度上是由检察机关自行裁量，裁量限度难以把握，模糊笼统的检察建议对于不同的检察机关而言可能作出差异较大的“是否履职”判断。

　　（二）成因分析

　　⒈法律制度供给不足。目前，我国行政公益诉讼领域在检察建议质量、起诉主体资格、调查核实权保障、依法履职的判断标准等方面仍存在较多争议，需要不断完善相关法律制度。有学者建议制定专门的公益诉讼法，［13］以回应上述问题，但反对者认为这是陷入了“法律万能主义”之中，可能会造成法律体系的混乱。［14］笔者认为，我国公益诉讼领域缺乏专门的法律规范是不争的事实，虽然陆续出台的相关制度对行政公益诉讼发展具有重要的推动作用，如2018年《最高人民检察院、最高人民法院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《“两高”解释》）明确了法院可以作出的几种具体判决形式，对法院把握行政权与司法权的界限具有指导意义，能够有效推动行政公益诉讼司法实践的规范化发展，但行政公益诉讼的法律制度基础仍比较薄弱。目前，除《行政诉讼法》外，行政公益诉讼相关的制度依据多为司法解释或政策文件，很多方面缺乏明确的规定，法律制度供给仍相对不足。如在检察机关所享有的调查核实权方面，当前主要的依据是最高人民检察院出台的《人民检察院行政诉讼监督规则（试用）》以及《“两高”解释》等文件。虽然《“两高”解释》规定了有关机关、组织和个人要配合检察机关调查取证①，但未对相关主体不予配合时如何处理作出规定，使得检察机关的调查核实权保障力度被减弱。公益诉讼案件范围拓展需要制度支撑，但实践中缺少明确的制度供给。2020年4月10日，重庆市检察院对外发布全国首个拓展公益诉讼案件范围指导意见，即《重庆市人民检察院关于拓展公益诉讼案件范围的指导意见（试行）》（以下简称《意见》）②。该《意见》明确提出拓展办理公共安全，互联网公益保护，文化遗产和尊严保护，未成年人、妇女权利保护，消费者、投资者权利保护5个“等”外领域的公益诉讼案件，为今后该地公益诉讼案件范围拓展提供了明确依据，同时也为其他地区探索拓展公益诉讼“等”外领域案件做出了有益尝试。

　　⒉诉讼主体法治意识薄弱。在涉农行政公益诉讼中，包括行政机关、司法机关、公民、组织等多元主体，涉农行政公益诉讼制度运行良好与否，与上述主体法治意识强弱程度密切关联，良好的制度设计只有得到各方主体普遍遵循方能凸显制度优势。反观涉农行政公益诉讼实际，部分主体法治意识相对薄弱，一定程度上制约着制度实效性的发挥。目前，行政公益诉讼的制度优势使得案件数量占比较大③，适用行政公益诉讼制度的案件数量持续增多，在涉农领域亦是如此。首先，在一些民行交叉领域涉农案件中，民事公益诉讼制度在专业力量、资源调动、激励机制等方面与行政公益诉讼制度存在一定差距，涉农领域大量案件流向行政公益诉讼制度中，通过诉前程序或诉讼程序得到解决。2019年《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》指出，自2017年7月至2019年9月，支持社会组织提起民事公益诉讼的案件仅有87。以涉农领域数量最多的环境保护类案件为例，《民事诉讼法》虽然赋予了符合法定条件的社会组织作为民事公益诉讼起诉主体的资格，但实践中具备相应条件并有能力提起诉讼的组织却不多见。同时，较大的诉讼成本以及激励机制的缺乏等问题也成为制约环境民事公益诉讼制度发展的重要瓶颈之一。［15］其次，从理性人角度以及行政公益诉讼中检察机关极高胜诉率的事实来看，群众也会倾向于由检察机关提起行政公益诉讼。再次，行政公益诉讼制度对行政机关能动性调动更强，公益保护效果更为明显。政府是公益的首要代表人，［16］检察机关作为法律实施监督者，政府若不依法履职，检察机关可基于职权督促其履职。在行政公益诉讼制度优势下，有学者建议我国公益诉讼在立法顺序上应该优先确立行政公益诉讼制度，再考虑民事公益诉讼制度。［17］基于上述分析，为有效缓解涉农领域基层检察机关人财物等资源压力，必须提高诉讼主体的法治意识。

　　三、涉农行政公益诉讼现实困境的破解路径

　　（一）完善公益诉讼制度

　　1．规范和完善检察建议。首先，检察建议内容尽量具体化。虽然检察建议同人民法院提出的司法建议一样，均不具有法律约束力，［18］但涉农领域的基层行政机关事务繁杂，应尽可能具体化检察建议，以此体现对案件处理所作出的实体性判断，给行政机关履职提供指引参考，便于检察机关据此进行事后回访。其次，灵活适用检察建议回复期限。我国对于检察建议的回复期限采用“普通＋例外”的立法模式，即通常情况下是两个月以内的回复期限，出现利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情况时是十五日以内的书面回复期限①。对法定回复期限，学界存在不同解读，一种观点认为应当将其视作履职回复期限看待。［19］另一种观点认为该规定太过僵硬，要将其视为启动履职并进行回复的期限理解。［20］笔者认为，应灵活理解适用检察建议回复期限。对类似环境污染等恢复周期较长的案件，检察机关应将回复期限视为启动履职并进行回复的期限看待，而在一些履职相对容易的案件中，检察机关需将该期限视作履职回复期限。对于不同的案件，检察机关需在检察建议中注明该期限的具体内容。

　　2．明确依法履职判断标准。对行政机关是否依法履职的判断应采用“实质合法＋形式合法”的判断标准，且以实质合法为主。理论上，对行政机关履行“监督管理职责”的判断标准存在不同观点。第一种观点主张“行为”判断标准，认为只审查行政机关是否履行法定职责即可，而不审查因行政机关行为所造成的公益损害情况。［21］第二种观点主张“行为＋结果”双重判断标准，认为既要审查行政机关是否履行法定职责，也要审查该行为所造成的结果，即要进行定性和定量分析。［22］第三种观点主张“行为＋结果＋职权”多重判断标准，认为在行为要件和结果要件都未达到法定要求的情况下，还要看行政机关是否已经依职权穷尽行政手段，如若已经穷尽行政手段，就不宜再行督促。［23］第四种观点主张“合法性”判断标准，认为要结合实质合法和形式合法双重标准进行判断，且以实质合法审查为主，形式合法审查为辅。［24］笔者认为，在涉农行政公益诉讼中，对行政机关是否依法履职的判断标准采用第四种观点更为适宜，这在司法案例中也有体现。如北京市通州区人民检察院诉该区农业农村局怠于履行对所属事业单位违法出租国有资产的监督管理职责一案中，法院便采取此种判定标准①。在实质合法性审查方面，要审查行政机关的履职内容是否全面有效，是否实质上履行了职责或纠正了违法行为。行政机关在法定期限内进行回复并采取有效措施的，因受限于客观实际，即便利益和社会公共利益受损害的状态仍未完全恢复，也不宜认定行政机关未依法履职。这在环境保护领域尤为明显，生态环境遭受损害后恢复周期较长，检察机关应视情况把握好判定标准。在形式合法审查方面，要审查行政机关的履责时间是否及时，是否在规定期限内有所作为。

　　（二）拓宽案件受理范围

　　如前文所述，涉农行政公益诉讼“等”外领域的受案范围探索力度不足。行政公益诉讼“等”外领域受案范围探索力度受制于对“公共利益”概念的理解，“公共利益”概念本身具有极大的模糊性，不同个体对其理解各有差异。现行《行政诉讼法》对行政公益诉讼受案范围采用“列举式＋等”的立法模式，2018年出台的《英雄烈士保护法》赋予了检察机关针对侵害英烈权益、损害社会公共利益的行为提起行政公益诉讼的职权①。至此，我国法律明确规定可以提起行政公益诉讼的案件类型为五类。对于“等”字曾有“等内等”和“等外等”两种不同观点，但随着相关法律制度的出台以及实践的探索发展，理论和实务界对“等”作“等外等”理解已基本达成共识，即行政公益诉讼案件受案范围不止于《行政诉讼法》以及《英雄烈士保护法》明确列举的几类案件。

　　综合理论研究的现状来看，目前学界对于行政公益诉讼案件受案范围拓展方面缺乏研究，“等”外拓展的范围和界限处于不明晰状态。从理论和实践出发，笔者认为，在涉农领域，行政公益诉讼制度应当着重关注以下几个方面的案件。首先，加大对农村老年人、儿童等特殊群体关注力度。老龄化社会迫近，农村留守老人不断增多，投入大量物力、财力缓解老龄化社会压力，对此需要加大关注力度，督促行政机关依法履职。加大对农村儿童受教育权、校园安全等方面权益的保护力度。对于老人、儿童、残障人士等特殊群体，提供了大量资金和政策支持，检察机关要扮演好法律监督者的角色，对行政机关履职情况加强监督，让广大群众真正受益。其次，加大对农村食品安全问题关注力度。农村地区假冒伪劣产品流入量大，对当地群众的生命、健康产生了极大威胁，检察机关要督促行政机关对校园周边、偏远地区商贩等加大检查力度，建立联络点，拓宽举报渠道，增加案件线索来源。再次，持续加大对环境污染、国有资源保护领域的监督力度。农村医疗废弃物、生产生活垃圾等造成的水污染、大气污染、土壤污染问题是环保痼疾，要持续加强关注，打造健康宜人的生态环境以及人居环境。同时，在国有资产保护领域，除加大对在“三农”中的各项资金、政策落实情况的监督力度外，还应加大对农村地区毁林开荒、乱砍滥伐等破坏林木行为的关注力度，该类行为对国有资产的破坏力也不容忽视。乡土社会兼具传统性与现代性、封闭性与开放性，检察机关通过行政公益诉讼加大对上述领域的关注力度，督促行政机关依法履职，办好一件涉农行政公益诉讼案件，就能够在一定范围内产生影响，进而产生连环效应，收到“办理一案、警示一片、教育一面”的良好效果。

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　　周敏，黄卫东