农业政策对种植业面源污染的影响分析

　　摘要:基于公共政策外部性理论，选择政策评估的侧面影响模型作为农业政策环境评价的基本模型;采用多元线性回归分析方法识别我国不同区域种植业面源污染的农业政策影响因素，研究现有农业政策如何通过调整单位面积化肥使用量而对种植业面源污染产生影响。结果表明，现行的农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策和农村人力资源政策均对种植业面源污染有显著影响，农业政策对种植业面源污染风险的缓解有正向、负向2种效应;影响各区域种植业面源污染的农业政策指标组合互有差异，同一个农业政策指标对不同区域种植业面源污染影响的正负效应也有差异。侧面影响模型结合多元线性回归分析适用于农业政策环境评价研究;农业政策对种植业的面源污染影响分析能够为政策层面进行种植业面源污染风险控制与管理提供理论参考。

　　关键词:政策环境评价;农业政策;面源污染

　　无论从历史还是现实看，公共政策失误是环境破坏和资源浪费的一个重要原因［1］，因政策失误造成重大环境影响的例子很多;只有通过开展宏观领域的战略环境评价(strategicenvironmentalassessment，SEA)，进而调整相关政策，才能从根本上遏制我国不断加重的环境资源压力，做到从决策源头预防重大环境问题发生［2］。作为战略环境评价的一种类型，政策环境评价是指对已有的或计划制定的政策及其替代方案可能产生的环境影响进行系统、综合的评价过程［3］。进行政策环境评价的目的是要把对环境的考虑纳入政策制度中，通过分析各种政策选择的环境影响，提高决策的质量，从而建立一种环境、经济和社会综合的决策机制［4］。只有从政策导向入手，才能有效预防项目环境影响评价(EIA)无法解决的区域性甚至全球性的环境影响［5］。

　　1研究内容与方法

　　1.1研究区域

　　根据《全国优势农产品区域布局规划(2008—2015年)》和农业耕作制度区划［16］，综合考虑我国农业种植业生产地带性规律以及社会、经济环境、农业生产技术水平、面源污染排放总量等因素，确定研究区域。东北农区:黑龙江、吉林、辽宁;黄淮海农区:北京、天津、山东、河南、河北、山西、陕西、安徽;西南农区:四川、重庆、贵州、云南;长江中下游农区:湖南、湖北、江苏、浙江、上海;华南农区:广东、广西、江西、福建、海南。

　　1.2数据来源

　　该研究采用农业部农村经济研究中心的农户调查数据，数据涉及农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策、农村人力资源政策、农村社会发展政策、农产品流通政策等各项以农户为单位的统计指标，具体包括年末经营耕地面积、年末实际经营耕地块数、粮食作物实际收获面积和总收入、经济作物实际收获面积和总收入、农业补贴数量、是否受过农业技术培训、购买化肥数量等各项指标。根据数据库数据的完整性，选择2009年时间断面数据，综合分析各项农业政策指标对种植业面源污染风险的影响。

　　1.3政策环境评价模型的建立

　　主要基于政策评估、政策分析相关理论建立政策环境评价模型。外部性不只在经济活动领域存在，在其他领域这种影响也同样存在;政策可能对并非它们针对的环境或团体产生作用，这类作用被称为外在的或附带的作用。公共政策外部性指某一政策主体获取其政策输出时对其他个体利益所产生的影响［17］。据此，研究认为政策的影响可分为政策目标内的“预期影响”和由政策外部性导致的“非预期影响”。一项政策实施后将会在目标领域之内、目标领域之外出现许多预料不到的或不希望出现的结果(即“非预期影响”或“侧面影响”)。政策评估如果要客观、全面地评估一项政策，就必须将这些结果都纳入考察范围。评估者所得“侧面影响”的信息对于决策者制定新的政策或计划是非常重要的［18］。一个好的政策评估应该系统地分析和评判政策的效果和产生该效果的原因，并给出清晰、可靠的结论及有效的政策建议。选择评估模式时应该确保上述政策评估的目的可以实现［19］。基于上述政策评估相关理论，选择侧面影响模型作为农业政策环境评价的基本模型(图1)。

　　2结果与分析

　　2.1对种植业面源污染有显著影响的农业政策因素分析

　　如表2所示，各区域以单位耕地面积化肥使用量为因变量，以各个农业政策指标为自变量，采用逐步多元线性回归分析方法分析两者之间的相关关系，分析结果具有统计学意义(P＜0.05)。

　　如表3所示，对东北农区单位耕地面积化肥使用量具有显著影响的农业政策指标包括单位耕地面积农业补贴额、农业补贴总额、粮食作物实际收获总面积、稻谷单产、经济和园地作物总收入、非农收入占全年收入的比例、耕地经营规模7个指标。单位耕地面积化肥使用量与农业补贴总额呈显著负相关关系;农业补贴总额越高，单位耕地面积化肥使用量越少，有利于降低由化肥使用造成的种植业面源污染风险。单位耕地面积化肥使用量与单位耕面积农业补贴额、粮食作物实际收获总面积、稻谷单产、经济和园地作物总收入、非农收入占全年收入的比例、耕地经营规模6个农业政策指标呈显著正相关关系。如表1所示，根据农业政策指标和农业政策的归属关系，将农业政策指标对种植业面源污染的影响归结为农业政策对种植业面源污染的影响。结果表明，对降低东北农区种植业面源污染风险有利的现有农业政策包括农业财政政策;对降低东北农区种植业面源污染风险不利的现有农业政策包括农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策、农村人力资源政策。

　　对华南农区单位耕地面积化肥使用量具有显著影响的农业政策指标包括经济和园地作物总收入、耕地经营规模、种粮总收入、年末拥有生产性固定资产原值、化肥平均价格、家庭全年总收入、稻谷单产7个指标。单位耕地面积化肥使用量与耕地经营规模、化肥平均价格、家庭全年总收入、稻谷单产4个农业政策指标呈显著负相关关系;耕地的集约化经营程度、化肥平均价格、家庭全年总收入、稻谷单产越高，单位耕地面积化肥使用量越少，有利于降低由化肥使用造成的种植业面源污染风险。单位耕地面积化肥使用量与经济和园地作物总收入、种粮总收入、年末拥有生产性固定资产原值3个农业政策指标呈显著正相关关系。对降低华南农区种植业面源污染风险有利的现有农业政策包括农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策;对降低华南农区种植业面源污染风险不利的现有农业政策包括农业结构政策、农业财政政策。

　　2.2不同农业政策对面源污染的影响效应分析

　　根据表3总结不同农业政策对各农区种植业面源污染的影响效应，结果如表4所示。除东北农区外，农业土地政策对其他4个农区的种植业面源污染缓解均表现为有利;耕地经营规模的扩大和单个地块面积的增加改善了耕地的集约化经营状况，有利于提高农田基础设施建设水平和推广农业新技术、新品种，改善过度依赖化肥实现增产的现状，有利于控制化肥使用量和降低种植业面源污染风险。

　　2.3不同农业政策对种植业面源污染影响的相对重要性分析

　　各农业政策指标的标准回归系数绝对值大小反映其对单位耕地面积化肥使用量影响程度的强弱，也代表其对种植业面源污染风险影响的相对重要性。各农业政策指标对单位耕地面积化肥使用量的影响如图2所示。对华南农区、黄淮海农区、西南农区3个区域来说，经济和园地作物总收入是对单位耕地面积化肥使用量影响最大的农业政策指标;对东北农区和长江中下游农区单位耕地面积化肥使用量影响最大的农业政策指标分别是单位耕地面积农业补贴额和粮食作物实际收获总面积。

　　3讨论

　　农业政策通过影响单位耕地面积化肥使用量对区域种植业的面源污染风险产生显著影响，对东北农区、华南农区、黄淮海农区、西南农区、长江中下游农区种植业的面源污染风险有显著影响的农业政策指标分别有6～7个，分别归属于农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策、农村人力资源政策4类农业政策。

　　根据农业政策目标分析，每一类农业政策往往涉及多项具体政策，其对缓解区域种植业的面源污染风险可能是有利的或不利的。农业土地政策对除东北农区之外的其他4个农区的种植业面源污染缓解均表现为有利影响。农业结构政策对5个农区种植业面源污染缓解均有不利的一面，但农业结构政策中的某些具体政策对华南农区、黄淮海农区种植业面源污染缓解还表现出有利的一面。农业财政政策对5个农区种植业面源污染缓解均有有利的一面，但农业财政政策中的某些具体政策对东北农区、华南农区、黄淮海农区种植业面源污染缓解还表现出不利的一面。农村人力资源政策仅对东北农区种植业面源污染缓解表现为不利，对其他农区种植业面源污染风险没有显著影响。

　　已有研究也表明，某些农业政策对面源污染的缓解不利。对化肥行业的种种价格管制政策以及对农民实施补贴的财政支农政策导致化肥要素市场扭曲的存在;广泛存在的化肥要素市场扭曲对农业面源污染物排放有显著的正向激发效应［34］。化肥政策使得价格规律无法发挥作用，在一定程度上是化肥滥用的主要原因［35］;农民人均工资性收入增加也会促使化肥消费量增加，房丽萍等［36］的研究表明，化肥贡献率仅次于粮食作物播种面积，是影响粮食产量增长的第2大因素，同时增加化肥投入仍然能够带来粮食产量的增长。部分经济作物化肥施用水平明显在向高水平发展;未来我国化肥需求总量会受到各种作物结构变化的影响，尤其是水稻、油料、蔬菜和果树，化肥需求增长将主要发生在经济作物上［37］。农村劳动力大量外出务工可能对农户化肥的投入量产生2种不同影响:第一，降低农户对农业生产的依赖性，进而降低农户的化肥施用水平;第二，增加农户在农业生产过程中用化肥替代劳动力的意愿，进而增加农户的化肥投入水平。但实证分析结果表明，农村居民工资性收入水平越高，其化肥施用水平也更高［35，38］。说明粮食单产的提高、与粮食增产有关的种粮收入增加、粮食实际收获总面积增加、经济和园地作物实际收获总面积的增加、经济和园地作物总收入的增加、农业补贴政策及其导致的扭曲的化肥价格、非农收入占农户全年收入比例的提高等因素在一定程度上刺激了化肥使用量的增加，对缓解面源污染风险不利。

　　另外一些农业政策对缓解种植业面源污染风险表现为有利。马骥［39］的研究表明，化肥价格是影响当前农户粮食作物化肥使用量的最主要因素，化肥价格的上涨会导致农户减少粮食作物化肥施用量;随着农户家庭非农收入的增加，农户会减少粮食作物上的化肥施用量。当耕地经营规模越大、耕地细碎化程度越低时，规模效益更加明显，农户从长期利益出发，重视土壤肥力的恢复和保育，倾向于减少化肥投入，农业面源污染将会减轻［40］。说明化肥价格的降低、耕地经营规模的扩大、单个地块大小扩大和耕地细碎化程度的降低等因素都有利于降低化肥投入水平，有利于缓解种植业面源污染风险。

　　影响各个农区种植业面源污染风险的农业政策各不相同;各项农业政策对不同农区种植业面源污染风险影响的相对重要程度也互有差异。农业结构政策中的经济和园地作物总收入是对华南农区、黄淮海农区、西南农区3个区域种植业面源污染风险影响最大的农业政策指标;对东北农区、长江中下游农区来说则分别是农业财政政策中的单位耕地面积农业补贴额、农业结构政策中的粮食作物实际收获总面积。农业土地政策中的耕地经营规模对5个农区种植业面源污染风险具有显著影响，农业结构政策中的粮食实际收获总面积、经济和园地作物总收入和农业财政政策中的化肥平均价格这3个农业政策指标对其中4个农区的种植业面源污染风险具有显著影响。

　　对种植业面源污染风险有显著影响的农业政策包括农业土地政策、农业结构政策、农业财政政策、农村人力资源政策;涉及的具体农业政策指标包括耕地经营规模、粮食总产量、农业补贴总额、非农收入占全年收入的比例等16个指标。各项农业政策指标对面源污染风险影响的正负性、相对重要程度等可以为政策层面进行种植业面源污染风险控制与管理提供理论参考;同时，研究结果为分区域进行种植业面源污染风险控制提供了依据。

　　该研究并未深入探讨各项具体农业政策指标与单位耕地面积化肥使用量之间可能存在的非线性相关关系，而是假设两者为线性相关关系;目的是从众多的农业政策指标中初步筛选出对种植业面源污染风险具有显著影响的农业政策指标，并进一步描述其对种植业面源污染风险影响的具体特征。该研究结论可为制定和执行相关农业政策时充分考虑政策的不良环境影响，并从决策源头预防其不良环境影响的发生提供理论参考。

　　参考文献:

　　［1］王达梅．公共政策环境影响评估制度研究［J］．兰州大学学报(社会科学版)，2007，35(5):83－88．

　　［2］王玉振，金辰欣．战略环评:从国际经验到的实践第八章战略环评制度的建立、发展与实践［J］．环境管理，2011(增刊1):68－82．

　　［3］于书霞，尚金城，郭怀成．基于生态价值核算的土地利用政策环境评价［J］．地理科学，2004，24(6):727－732．

　　［4］李巍，王华东，姜文来．政策评价研究［J］．上海环境科学，1996，15(11):5－7．

　　［5］刘葭．政策环境评价的现状与发展趋势［J］．海峡科学，2009(8):11－12，21．

　　［6］韦洪莲，倪晋仁．面向生态的西部开发政策环境影响评价［J］．人口·资源与环境，2001，11(4):22－25．

　　张海涛，任景明①