农村生态保护中农民生态参与的困境、成因与对策

　　【内窖摘要】当前农民生态参与在农村生态保护中并未发挥有效作用，存在着生态参与滞后、流于形式、无序化、缺乏积极性等问题。农民生态参与的困境主要源于知情权缺乏保障、生态参与程序规则缺位、农村非政府环保组织欠缺立法定位、生态公益诉讼渠道不通畅等制度性因素。为改善农村生态保护中农民生态参与的状况。需要健全农村环境信息公开制度，以专门立法建立生态参与的程序保障，赋予非政府环保组织法律地位。规定农民提起生态公益诉讼的责格争激励措施。

　　[关键词】农村生态保护；农民；生态参与；立法

　　进人21世纪以来，公众逐步成为生态环境保护的主要推动者和主导力量，公众生态参与成为克服生态保护中政府失灵和市场失灵的有效机制。学界也以生；冬洽理观、可持续发展观、环境正义论等论证生态环境保护中公众参与的理论基础0¨近年来我国农村成为生态环境破坏的重灾区，从理论上讲，为维护自身良好的生存生活环境，农民应该会积极有效地参与到农村生态环境保护运动中去。然而现实情况却是农民要么失声，要么就是通过群体上访等极端方式表达诉求，良性互动的生态参与局面并未形成，这其中既有农民意识和能力的因素，但更重要的是制度性问题。因此，本文从总结农村生态保护中农民生态参与的困境出发，分析其制度成因，并提出相应的制度构建立法设想。

　　一、农村生态保护中农民生态参与的困境

　　生态参与是指在生态环境保护中公众通过建议、质询、监督等一定程序和途径参与生态环境立法、生态环境政策决策和行政执法等相关领域的活动。生态环境保护中的公众参与起始于20世纪30～60年代，当时由于环境公害事件的发生如洛杉矶光化学污染事件、伦敦烟雾事件等震惊世界，使社会公众意识到参与生态保护，不仅是参与社会民主管理的体现，能够弥补政府在发现纠正环境违法行为方面信息人力不足的缺陷，更是维护自身生命健康权和生态环境公共利益的需要。而近年来，公众生态参与在环境政策制定等生态保护中发挥了越来越大的作用，“普通公众的生态参与可以政府环境决策提供合法性”，[2]‘‘生态参与有利于解决生态保护中的利益冲突、建立信任，促进环保立法的实施。”旧J1992年巴西里约热内卢召开的环境与发展大会通过的(21世纪议程》，即将公众广泛参与决策作为实现可持续发展的必不可少的条件。当前我国农村生态环境问题日益突出，农村生态恶化、环境污染的趋势触目惊心，各地“癌症村”现象频频见诸报端。我国环保部发布的(2012年环境状况公报》就指出随着工业化、城镇化和农业现代化不断推进，农村环境形势严峻。在这个局面下，农民自然应该广泛参与农村生态保护，维护切身利益。然而，在各种农村生态环境事件面前，农民生态参与或者缺位或者流于形式，并未发挥有效作用，陷入一种困境。

　　二、农村生态保护中农民生态参与困境的制度成因

　　农村生态保护中农民生态参与出现的种种问题，与农民环保意识不强、政府不注重发挥个体在环境保护中的作用不无关系，但制度性成因是最主要的因素。主要可以归结为以下几方面：

　　(一)农民生态参与的前提——生态知情权缺乏保障

　　生态环境知情权是公众参与环境决策，监督环境违法行为等生态参与的前提，只有在及时、充分地获得真实的生态环境信息的前提下，才有可能在相关生态环境保护中及时进行参与，避免事后参与不能有效地防止生态环境损害行为发生的窘境。世界各国都十分注重生态参与制度中环境知情的保障，如欧盟、美国、南非、墨西哥等就通过拓展环境信息获取的途径、范围来保证环境信息的公开，20世纪末以来，欧盟推动签署和颁布了《关于自由获取环境信息的指令》、《奥胡斯公约》和《关于公众获取环境信息的指令》，其中《关于自由获取环境信息的指令》明确规定任何主体不受利益关系、国籍、种族等条件的限制，都可以成为生态环境信息获得的权利人；对于信息公开的申请，公共机构必须在两个月内做出答复。然而，我国立法对公众的环境知情权没有专门的规定，作为环境保护的基本法《环境保护法》也只是在第31条规定，发生环境事故或者其他突发性事件之后，污染者负有信息通报义务。环境保护总局制定的《环境信息公开办法(试行)》，规定了政府和企业环境信息公开的范围、方式、方法，对保护公众环境知情权具有重要意义，但其主要适用于城市生态保护、环境治理，对农村生态环境信息公开却未予以规定。知情权缺乏保障必然严重影响生态参与的及时。实践中对于农村的资源开发、乡镇污染工业的发展等，农民根本无从知晓其决策过程。以四川开县环境事故的发生为例，2003年12月23日21时，四川I川I东钻探公司承钻的开县境内的罗家16H井在起钻过程中发生天然气井喷失控，喷出大量含有高浓度硫化氢的天然气，最终导致243人中毒死亡、2142人严重受伤住院治疗。而在此次环境污染事故之前，四JIIJIl东钻探公司、政府环保部门，都未对气田天然气中含有硫化氢这一环境信息向周边的居民进行公开。这是污染事故造成严重后果的重要原因，旧J也是当地居民未能事先参与预防环境事故发生并采取自我保护措施的重要原因。

　　(二)农民生态参与缺乏程序保障

　　对于生态参与，目前在基本法层面我国只有《环境保护法》第6条规定关于检举权和控告权的规定。这种原则、抽象的立法，导致生态参与的途径和程序都不明确，不具备可操作性；并且主要是事后参与，未涉及到生态环境保护立法、政策制定等方面的生态参与。一些单行立法规定涉及了公众参与生态环境保护的制度，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》等，但仅仅是重申《环境保护法》中公众参与的立法精神，没有具体明确的生态参与程序性制度。我国《环境影响评价法》规定环境影响报告中应当有当地居民和单位的参与意见，其第5条规定鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价，但对公众参与的方式、途径等均未作详细规定。《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了环境影响评价公众参与的具体形式，如召开座谈会、听证会、征求公众意见等，但这仅仅适用于环境影响评价场合，对于生态环境立法、执法其他场合的生态参与还没有详细立法。而且《环境影响评价公众参与暂行办法》中保护公众参与的程序制度也不健全，比如为了保障公众提出的意见能够影响环境影响评价，《环境影响评价公众参与暂行办法》规定环境影响评价机构应当认真考虑公众意见，并在环境影响报告书中附具对公众意见采纳或者不采纳的说明。但如果不附具相关说明，是否会影响环境影响报告书的效力，却未规定。

　　三、改善农村生态保护中农民生态参与困境的立法对策

　　为了使农民生态参与能够真正成为农村生态保护的重要力量，在立法上完善、畅通农民生态参与的路径和制度性保障是必须进行的工作这主要从以下几方面着手：

　　(一)明确生态知情权和参与权，健全农村环境信息公开制度

　　生态权是公民的一项基本人权，作为根本大法的我国《宪法》应对公民生态权做出规定，L11]在此基础上作为我国环境保护基本法的《环境保护法》可以对生态权中的生态知情权和参与权做出明确规定，以为生态环境保护单行法详细规定生态知情权和参与权确立上位法依据。可以在《环境保护法》中增加规定，公民享有知悉、获得相关生态环境信息的权利；直接、间接受生态环境影响的公众，以及非政府环保组织有权参与生态环境立法起草、生态环境保护政策制定、生态环境保护规划编制、环境违法行为检举和控告、环境执法监督等生态环境保护工作。

　　(二)建立生态参与的程序保障制度《环境影响评价公众参与暂行办法》虽然规定了环境影响评价公众参与制度，但其位阶低、适用范围有限，“由此导致参与的主体有限、程度不深。”u2J为使农民生态参与得以真正落实，根本途径是设计一个具体可行的生态参与程序制度，通过程序保障“生态环境决策立法中的商议民主，它的重要优势在于，使个人建构价值，而不是表达既定的偏好。”【13J为此，我国需要在立法上专门制定一个生态环境保护公众参与法，规定以下几方面内容：第一，规定公众参与的事项范围。当前公众除有权参与环境影响评价法规定的环境影响评价外，应将参与范围拓展到对有关环境政策决策实施的全程和对环境法律法规立法、执行的全程。第二，规定生态参与的形式。国外有学者将生态环境政策决策的公众参与形式总结为全民公决、听证、民意调查、谈判式规则制定、共识会议、公民陪审团、公民咨询委员会和焦点小组会议。【14J我国生态参与的形式在不同的场合可以采取座谈会、听证会、论证会、民意调查、质询、书面陈述、检举等形式。第三，规定各级环境保护部门及其他主体在生态参与中的义务。环境保护部门在环境政策制定，立法机构在环境立法中必须履行公开征求公众意见的程序；采用听证会方式进行征求意见的，必须对公众意见予以采纳或不予采纳的理由分别做出说明，否则听证行为可视为违反听证程序法而无效；对于公众生态参与的要求，环境保护部门应在接到要求后7个工作日内予以答复，特殊情况下经环境保护部门主管领导批准可延长至14个工作日。第四，设立生态参与奖励和问责制度。生态参与是为了维护公共利益。当公众对重大环境污染事故做出举报、提供重大线索和证据时，应对相关人员予以奖励，使参与生态保护的公众得到一定的补偿和激励。环境保护部门等机构的公职人员在生态参与中有违法行为的，可以根据情节轻重，对责任人员给予警告、记过、记大过、降级处分，触犯相关法律法规的，要依法追究法律责任。第五，生态参与权的救济。在生态参与权利遭受侵害时，立法应赋权权利人向法院提起民事诉讼或者行政诉讼，法院可以判决相关主体、行政机关履行职责。

　　(三)赋予非政府环保组织法律地位，支持农村环保组织的发展

　　为了使农民的生态参与诉求得到有效地实现，必须加强其组织保障。为此，我国立法要尽快赋予非政府环保组织明确的法律地位和权利义务。非政府环保组织以保护生态环境为目的，在性质上应定性为非营利社团法人。《环境保护法》可以规定其具有独立的法人资格，可以以自己的名义参与生态环境保护，比如申请环境信息公开、参与听证会、提起环境公益诉讼等。特别是要赋权环保团体向法院提起环境公益诉讼的资格，这可以弥补单个受害人提起诉讼，在财力、精力和法律知识上无法对抗强大的加害污染企业的缺陷。当前农村环保组织发展还处于起步阶段。为了支持农村环保组织的发展，使其可以帮助农民实现生态参与的理性化、有序化，提高农民生态参与的能力和意识，要规定农村环保组织有权募捐公益资金，有权组织农村生态环境调查(政府部门和企业有义务予以配合)，应允许其进行经营活动并对其用于环保的收入免税。

　　(四)规定农民提起生态公益诉讼的资格和激励措施

　　对于污染破坏生态环境的违法行为，我国《民事诉讼法》规定，只有法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。但如果相关机关和组织怠于提起诉讼，如何处理?笔者认为，此时需要赋予农民个人提起公益诉讼的资格，这一方面是因为“法律的实现需要国民的参与”；[15]另一方面只有赋权农民有资格提起诉讼，才能使作为公共资源但与农民个人生存息息相关的生态环境保护落到实处，才能弥补公权力机关执法力量不足的缺陷，有效遏制违法行为。根据我国现有的法律规定，诉讼费用由败诉方承担，但原告需要预交案件受理费。如果当事人不缴纳费用或在当事人申请缓交、减交、免交诉讼费用而未获得法院准许，则诉讼程序不可能启动。但生态公益诉讼中，原告提起诉讼是为了维护社会公共利益，胜诉后的受益人也是不特定多数人。因此，如果诉讼费用一概由原告承担，显然不利于激发公众维护环境公共利益的积极性，也有违公平原则。对此，我国可以借鉴国外做法，提起生态公益诉讼应一概事先不缴纳诉讼费用，在败诉时如果查明原告有恶意诉讼的情况，再按规定标准收取诉讼费用。

　　四、小结

　　农民是农村生态环境破坏的直接承受者和治理的直接受益人，农民对农民生态保护的参与有利于制约环境违法行为、提高生态环境保护的水平、节约政府管理资源。农民生态参与不仅是理论上农民生态权实现的具体路径，也是实践中弥补当前政府在农村生态环境保护中投入不足的有效措施。然而，当前我国的生态参与制度建设尚处于起步阶段，农村生态环境信息公开、生态环境立法参与、生态环境行政参与、生态环境公益诉讼、生态保护社会团体等制度都需要尽快完善。只有在制度供给上满足现实农村生态环境保护工作的需要，农民才能真正在生态农村建设中发挥主力军的作用。

　　主要参考文献：

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　　张安毅