传染病强制隔离治疗的法律规制

　　摘要：强制隔离治疗是保障公共卫生安全的必要选择，它以对公民人身自由的限制和健康权的干涉为具体方式。从强制隔离治疗的行为特点上看，它是一种典型的行政强制措施，应受到行政强制法的约束。由于强制隔离治疗所适用的情境十分特殊，具有适用前提的复杂性、时间的紧迫性、危害后果的严重性等特征，对其的约束需辅以有针对性的法律机制。我国《传染病防治法》将强制隔离治疗限定于甲类传染病管制目录中的传染病，造成新发传染病和其他类型传染病的强制隔离治疗缺少法律依据。同时，强制隔离治疗的现有法律规范亦存在结构缺失，实施主体的角色模糊、职权不明和设置不当等问题。未来宜对强制隔离治疗进行类型化规制，明晰在强制隔离治疗不同阶段的法律责任和完善被隔离人的权利保障机制，将程序启动的医学标准转向法律标准，并设置“刚柔并济”的法律程序。

　　关键词：传染病；强制隔离；医学治疗；法理检视

　　一、问题的提出

　　现代为阻断传染病扩散，以强制手段隔离治疗传染病人，具有保护公共安全的目的正当性。早在2003年抗击非典疫情取得胜利前后，就陆续有学者提出以立法手段整合隔离治疗等涉及人身自由的措施迫在眉睫①，甚至于提出抗疫实践倒逼修法立法、兼顾重新审视对限制人身自由的强制措施的合法性。②从国内防治2003年非典型肺炎及2019年新冠肺炎的实践看，新型传染病大规模爆发后，疫区医院迅即为政府统一调配，绝大多数病患会主动配合治疗，但由于认识上的偏差和出于个人因素的考虑，也有极少数病患拒绝或擅自脱离隔离治疗，流向社会后成为疫源隐患，给公共安全带来威胁，此时应由强制实施隔离治疗。但是强制隔离治疗关系到普通公民的人身自由和生命健康，行使不当是对病患的第二次伤害，因此构建兼具正当性和规范性的程序规范具有现实必要性。二、强制隔离治疗的法律规范解读与学理阐释为了保护社会安全和公众健康，对公民个体的权利进行必要的限制，有其合理性和正当性。特别是对小部分高危人群（确诊病人、疑似病人、密切接触者）采取隔离措施，看似克减了他们的人身自由权，其实通过强制隔离，辅之以治疗手段，既能使他们与大部分健康民众分离开来，集中医疗资源对其进行救治，更能降低更多人感染的风险，有效维护社会正常秩序。

　　（一）强制隔离治疗以强制力为保障

　　古代医疗技术落后，强制隔离后无法给予病患有效的治疗，但却是维护群体生存繁衍的无奈之举。先秦古籍中有将麻风病人隔离于“疠迁所”治疗或直接杀死的记载。③近代医学事业的发展为诊治传染病提供了可选择的多样医疗手段，因此往往并非以强制隔离“一隔了之”，多附随治疗措施，强制隔离和强制治疗结合于一体，两者共同组成强制隔离治疗的核心内容。作为行为的隔离治疗与作为医疗行为的隔离治疗存在根本区别，前者是机关对个人自由和生命健康的强制干涉，属于公法领域的公权力行为；后者是医疗机构对病患实施的特殊治疗措施，以尊重病患意愿为原则，医疗机构和病患之间是一种民事法律关系。

　　（二）强制隔离治疗作为一种行政强制措施

　　从比较法视角来看，虽然不同在强制隔离治疗的具体称谓上有所区别，但本质上均定性为是一种行政强制措施。在英文文献中，隔离（Isola－tion）和检疫（Quarantine）是现代防疫措施的一种代表性分类。从词源看，这两个词汇均与中世纪意大利地区的防疫实践有关。⑤现代意义上，隔离和检疫是相对区分、各有归类的防疫措施。隔离是将罹患传染病或有疑似症状的个人与其他健康群体隔绝；检疫是隔绝或限制暴露于传染病中的无症状个人的自由活动，以观察是否会感染传染病。⑥

　　三、强制隔离治疗法律规制的瑕疵检视

　　伴随着新冠肺炎疫情的出现，强制隔离治疗作为一种疾病防控手段更加受到各界关注。虽然目前由此引发的司法纠纷鲜少，但《传染病防治法》第39条常被适用于日常行政执法中。从强制隔离治疗的具体实践情况来看，其仍面临几个方面的问题。

　　（一）《传染病防治法》第39条设定的适用范围过窄

　　医学领域的传染病种类繁多，只有那些纳入法律管控的传染性疾病，才能由有权机关依法采取强制隔离治疗措施。《传染病防治法》中将可适用强制隔离治疗手段限定在甲类传染病管理目录中的疾病。但是，目前《传染病防治法》第3条和第4条中规定的适用甲类传染病管理措施的只包括三种传染病：甲类的鼠疫、霍乱；乙类的传染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽、人感染致病性禽流感以及新冠肺炎；批准的其他乙类传染病及突发原因不明的传染病。

　　（二）强制隔离治疗的实施程序欠缺

　　行政程序是行政权力合法行使的关键性保障，行政权行使应在保障相对人权利基础上，确保每一个行政行为节点都要符合一系列的合法性程序要件。《行政强制法》第3条第2款明确规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”这意味着多在公共卫生事件中出现的强制隔离治疗，其具体运作并不是以《行政强制法》为据，而是应依据相关专门性立法规定。然而，《传染病防治法》中并未进一步规定强制隔离治疗的实施程序，《行政强制法》中关于行政强制措施的一般性程序虽有规范参照意义，却无法精准适用于强制隔离治疗。具体来看，《行政强制法》第19条规定了限制公民人身自由行政强制措施的特殊程序要求，其中明确法律还可设定其他程序。不过，目前《传染病防治法》中并未纳入特殊性程序规定。综合来看，现行防疫相关立法几乎未对强制隔离治疗的实施程序进行规范，《传染病防治法》第39条仅规定了强制隔离治疗的实施主体、对象和范围，该法其他条文并未对审查决定、执行、告知等内容予以明确规定，尤其是对隔离对象的权利保障缺少必要的规定。具体而言，关于强制隔离治疗的期限、隔离治疗场所、实施主体、审查决定程序、实施方式等重要的程序事项均缺少明确规定。

　　四、强制隔离治疗的法制完善路径

　　强制隔离措施具有强侵益性与行为过程的特殊性，目前仅依据《行政强制法》中行政强制措施一般程序规定，无法有效实现强制隔离措施的规制目标。在强制隔离措施施行中，需要妥善协调好公共利益、公民个人利益之间的关系。尤其是当强制隔离措施危及公民生命权时，应确保该权力的行使在有效的约束范围之内。

　　（一）适当扩大强制隔离治疗的适用范围

　　《传染病防治法》第39条对强制隔离治疗的适用疾病范围设定过窄，造成医疗机构等无法及时对新发传染病采取强制隔离治疗措施，是当前防疫法律体系中的一个严重缺失。域外通行做法是为强制隔离治疗设置差异化的适用范围。在防疫常态化的背景下，适时扩大强制隔离治疗的适用传染病范围具有现实必要性。较为可行的方案是根据传染病传染性强弱设置可适用强制隔离治疗的疾病。首先，对于《传染病防治法》中的甲类以及参照甲类管理的传染病，一旦发现就应实施隔离治疗。如果执法机关发现此类传染病病患拒绝隔离治疗，可以立即组织实施强制隔离，同时给予必要的治疗。其次，对于甲类传染病目录之外的传染病，可以在符合特定条件的情况下实施强制隔离治疗。比如，执法机关发现这些传染病病患存在威胁公共卫生安全风险的情况，可以立即组织医疗机构进行医疗技术方面的诊断，评估其疾病的传染风险，征求病患是否自愿接受隔离，经过严格审查后对拒绝配合隔离治疗的病患采取强制隔离治疗。

　　（二）合理配置强制隔离治疗的权责

　　考察域外对强制隔离治疗决定主体的设置方式，多与本地法律传统、政治制度、现实国情、民族文化心理等密切相关。美国采取法官保留方式源自殖民时代的普通法传统，且与该国重视公民人身自由，以及根深蒂固的司法审查传统有关。日本、新加坡等东亚普遍重视秩序、纪律和安全，多采用行政机关直接决定实施强制隔离治疗的模式。我国缺少类似欧美的司法审查传统，民众重视秩序和安全，城市人口高度集聚，人口流动频繁，传染病快速扩散的风险较大。这些因素决定国内难以引入权力制约型的司法审查模式，由行政主体依法定程序审查决定是符合国情的选择。

　　结语

　　21世纪以来，我国法律规范体系得到极大丰富与完善，各个生活领域的法律规范逐步健全。新冠肺炎疫情的突袭暴露出传染性疾病防控、突发事件应对等立法方面的不足。强制隔离治疗是传染性疾病防控中不可或缺的行政手段，虽然传染病防治立法也有多次调整，但传染病强制医疗问题却少有关注，且多将其视作医学紧急处置措施，未作为限制人身自由的行政强制措施予以系统解读。理性的个人罹患传染病，自然积极求医治疗，拒绝治疗者为少数，但仍有部分人拒绝配合治疗，甚至恶意向社会公众传播病毒。此时应由为公共利益干预个人权利，对此类人员实施强制医疗。强制隔离治疗传染病人是应对传染疫情的必要紧急措施，明确的法律规制不仅可以防止卫生行政权力滥用，而且通过明晰权责和运行程序可以防止出现有权机关推诿责任，是防疫常态化背景下法治防控疫情的重要任务。

　　虞浔